Глава 2. Земская и городская контрреформы

Местное управление до середины XIX в. строилось на основе актов 1775-1785 гг. и включало в себя два звена: коронную администрацию (губернские и уездные учреждения) органы сословного (дворянского и городского) самоуправления. В 1837 г. появилась новая административно-территориальная единица - стан. Он представлял собой административно-полицейский округ, состоял из нескольких волостей и возглавлялся становым приставом. На территории уезда создавалось по два-три стана. Реформы 60 - 70-х гг. XIX в. привели к созданию крестьянского сословного самоуправления, а также к проявлению органов губернского, уездного и городского самоуправления, носивших всесословный характер.

По реформе 1861 г., освободившей помещичьих крестьян от крепостной зависимости, были образованы органы местного крестьянского общественного управления. Крестьяне одного или нескольких селений образовывали сельское общество, которое должно было иметь свой сельский сход. На сходе избирался сельский староста, раскладывались повинности, осуществлялись земельные переделы. Сельские общества объединялись в волости. На территории волости функционировали волостной сход, волостное правление и волостной суд.

Все выборные органы и должностные лица крестьянского самоуправления избирались на трёхлетний срок.

В 1864 г. началось создание земских учреждений. Это означало возрождение древнего земства с его идеей народного представительства и независимыми от центральной власти органами самоуправления. Роль последних была сведена на нет ещё на исходе XVII в.

По новому «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» 1880 г. земство было преобразовано ИгнатовВ.Г. История государственного управления России - Ростов-на-Дону, Феникс, 2006.. Дворянство получило возможность избирать большую часть выборных земских деятелей - гласных (около 57%).

Имущественный ценз (минимальный уровень доходов, дающий право представителю того или иного сословия участвовать в деятельности земских учреждений) понижался до дворян и повышался для городского населения. Крестьяне вообще потеряли право выбирать гласных, так как теперь их назначал губернатор из среды крестьянских выборщиков - лиц, уполномоченных крестьянскими обществами участвовать в выборах Пихоя Р.Г. История государственного управления в России - М., РАГС, 2001..

Вновь избранные земские гласные утверждались губернатором, что ставило земские учреждения под жёсткий контроль государства. Фактически это перечёркивало главную идею земства - независимость от органов государственной власти и царя в решении вопросов местного самоуправления.

Смысл земской контрреформы состоял в том, чтобы свести на нет возможность участия в работе земских органов «случайных» (нежелательных для режима) людей, увеличить представительство дворян - опоры трона и в конечном итоге сделать земства лояльными по отношению к самодержавной власти. Во всех этих мерах отразилось противостояние царя и дворянства демократическому русскому земству («земле», «люду») - противостояние, уходящее в самую глубь российской истории.

Городская контрреформа преследовала точно такие же цели, как и земская: ослабить выборное начало, сузить круг вопросов, решаемых органами государственного самоуправления, и расширить сферу правительственных полномочий. Алехин Э.В. История государственного и муниципального управления в России: Учебное пособие. - Пенза: Пенз. гос. ун-т, 2006.

Новое Городовое положение (11 июня 1892 г.) исходило из реального факта существования в городах общественного управления, заметно помогавшего государственной администрации решать усложнявшиеся задачи быстро растущих городов.

В отличие от закона 1870 г.:

1) уточнены предметы ведения, функции Городского общественного управления, направленность попечительства на развитие торговли, промышленности, кредитного, биржевого дела, здравоохранения, образования, благоустройства, санитарного состояния и др. Значительно расширены рамки попечительства об устройстве православных храмов, поддержании их в исправности и благолепии, о других учреждениях, имевших целью укрепление религиозного чувства и нравственности городского населения. Изменения эти вызваны развитием городского хозяйства, обретавшего ускоренно черты капиталистической экономики, эволюцией городского населения, усложнением его социальной структуры;

2) существенно изменены система учреждений городского общественного управления, их численный и социальный состав, порядок формирования, взаимоотношения с правительственными органами;

3) отменены городские избирательные собрания, которые были названы первыми среди учреждений ГОУ в Городовом положении 1870 г.;

4) упразднены три разряда и соответственно три собрания -- съезда избирателей;

5) избирательный налоговый ценз заменен имущественным, право голоса получили лица, учреждения, общества, товарищества, компании, владеющие не менее года в городе недвижимым имуществом, оцененным особой комиссией и стоящим не менее 3000 рублей в обеих столицах, не менее 1500 рублей в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, не менее 1000 руб. в других губернских, областных, входящих в градоначальства и крупных уездных городах, не менее 300 рублей в остальных городских поселениях;

6) сокращена численность гласных до 20 человек в городских поселениях с числом избирателей более 100, до 160 -- в столицах, до 80 -- в Одессе и губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек, до 60 -- в других губернских, областных, входящих в градоначальства и уездных городах, до 40 -- во всех остальных;

7) усилена роль дворянства, ослаблена роль представителей торгово-промышленного, финансового капитала;

8) для мелких городов введено так называемое «упрощенное управление»: сход домохозяев избирал собрание 12--16 уполномоченных, которое выбирало старосту и 1--2 помощников;

9) предусмотрены кандидаты в гласные на случай замены выбывших, товарищи, помощники городского головы и заступавшие на его должность, получившие вслед за ним наибольшее количество голосов при избрании;

10) расширен запрет на выбор должностных лиц одного городского учреждения по степени родства: в прямой линии -- без ограничения степени родства, в боковых -- до третьей степени;

11) дозволено совмещение выборных и чиновных должностей, выборные лица приравнены к государственным чиновникам, считались на царской службе;

12) ограничены права городских дум. Отсутствовал в новом законе пункт о самостоятельности ГОУ, стал шире круг вопросов, подконтрольных губернатору, по земским и городским делам присутствию, увеличено число должностей, утверждаемых губернатором и министром внутренних дел. Губернатор утверждал не только городского голову, как прежде, но и членов управы. Расширены система опеки и вмешательство властных органов в дела городского общественного управления. Усилена ответственность гласных, которые могли быть оштрафованы, исключены из состава думы за неявку на ее заседания.