Розділ і. Верховна рада україни як єдиний орган законодавчої влади
Глава 1. Загальна характеристика конституційно-правового статусу Верховної Ради України
§ 1.1.1. Порядок формування і структура Верховної Ради України
Відповідно до ст.76 чинної Конституції України Верховна Рада України складається з 450 народних депутатів, що обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років1.
Принцип загального виборчого права означає, насамперед, те, що право голосу на виборах народних депутатів України мають право усі громадяни України, яким на день виборів виповнилося 18 років, незалежно від будь-яких соціальних ознак (статі, національної чи етнічної належності, майнового стану, соціального походження, рівня освіти, ставлення до релігії, наявності чи відсутності судимості, стану здоров’я тощо). Однак право голосу визнається тільки за дієздатними. Громадяни, визнані судом недієздатними, права голосу не мають. Особи, які перебувають в установах кримінально-виконавчої системи, беруть участь у голосуванні на виборах народних депутатів України на рівних засадах. Виключне значення цього принципу для державного будівництва ще на початку ХХ ст. яскраво висловив академік Б.О. Кістяківський: „Нема нічого, що такою мірою забезпечувало б державну єдність і національну солідарність, як загальне виборче право”2.
Принцип рівного виборчого права означає, що громадяни України беруть участь у виборах на рівних засадах: кожен виборець має тільки один голос, який може використати тільки на одній виборчій дільниці, де він включений до списку виборців, а кандидати у народні депутати України мають рівні права і можливості брати участь у виборчому процесі.
Зміст принципу прямого виборчого права полягає у тому, що громадяни України обирають депутатів безпосередньо шляхом голосування за кандидатів у депутати, включених до виборчого списку партії (блоку), без будь-яких проміжних інстанцій. Таким чином забезпечується безпосередня передача мандату довіри від виборців (виборчого корпусу) до депутатів, що виключає будь-яке опосередкування волі виборців.
Вибори народних депутатів України є вільними, що передбачає єдність волі та волевиявлення виборців. Ніхто не може бути примушений до участі чи не участі у виборах. Виборцям забезпечуються умови для вільного формування своєї волі та її вільного виявлення при голосуванні. Застосування насильства, погроз, обману, підкупу чи будь-яких інших дій, що перешкоджають вільному формуванню та вільному виявленню волі виборця, забороняється. З метою забезпечення свободи виборів чинний Закон „Про вибори народних депутатів України” передбачає нову порівняно з попереднім Законом гарантію: військовослужбовцям строкової служби в день виборів має надаватися відпустка для участі у голосуванні не менш як на чотири години.
Однією з юридичних гарантій вільних виборів є принцип таємного голосування, який означає заборону будь-якого контролю за волевиявленням виборців. Цей принцип забезпечується тим, що виборці голосують у спеціально обладнаних кабінах, перебування в яких сторонніх осіб не допускається, виборчі бюлетені є анонімними, а ті позначки, які має зробити виборець у бюлетені, не дають змоги встановити особу виборця за особливостями почерку. Більше того, чинний Закон „Про вибори народних депутатів України” передбачив додаткову гарантію таємниці голосування: членам виборчих комісій, іншим особам забороняється вчиняти будь-які дії чи розголошувати відомості, які дають можливість встановити зміст волевиявлення конкретного виборця. Під „іншими особами” в даному випадку слід розуміти будь-яких фізичних, посадових чи службових осіб. Зміст свого волевиявлення на виборах може оприлюднити тільки сам виборець за власним бажанням.
Чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Верховної Ради України. Позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться в період 60 днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.
У незалежній Україні парламентські вибори проводилися чотири рази. При цьому кожні нові вибори відбувалися за новим виборчим законодавством і супроводжувалися певними змінами виборчих систем. Зокрема, у 1994 р. застосовувалася мажоритарна система абсолютної більшості, у 1998 р. та 2002 р. – змішана (мажоритарно-пропорційна) система, а в 2006 р. – пропорційна із загороджувальним бар’єром у 3%. Це зумовлено, з одного боку – політичною загостреністю даного питання, а з іншого – прагненням депутатського корпусу максимально оптимізувати виборчий процес і виборчу систему, постійним пошуком найбільш прийнятних для сьогодення моделей. Слід відзначити, що аналогічні зміни виборчих систем майже одночасно відбувались і в інших країнах СНД, зокрема в Російській Федерації, Казахстані тощо.
Чинний Закон України „Про вибори народних депутатів України” в редакції від 7 липня 2005 р1. являє собою якісно новий етап розвитку виборчого законодавства України, коли на перший план у виборчому процесі виходять не стільки особисті якості окремих кандидатів, скільки зміст програм політичних партій та їхня здатність консолідувати суспільство і запропонувати конкретні шляхи вирішення наявних проблем. Запровадження пропорційної системи стало ще одним свідченням євроінтеграційних прагнень України, оскільки саме така виборча система використовується на парламентських виборах у переважній більшості країн Євросоюзу. Проте, звісно, не можна допустити, щоб роль народного депутата України була зведена до веберівського „член парламенту повинен лише голосувати і не зраджувати партії”1. Це слід було б розцінювати як суттєвий відступ від ідей демократії. Адже партійна дисципліна у парламенті не повинна вступати у суперечність з принципами народовладдя та вільного депутатського мандату.
Пасивне виборче право на виборах народних депутатів України визнається тільки за громадянами України, які на день виборів досягли 21 року, мають право голосу і проживають в Україні протягом останніх 5 років. Не може бути висунутий кандидатом і обраний депутатом громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку. Жодних інших виборчих цензів щодо пасивного виборчого права на парламентських виборах в Україні не встановлено. Зокрема, підстави набуття громадянства та строк перебування у громадянстві України для висунення кандидатом у народні депутати України значення не мають.
Закріплення мінімального вікового цензу у 21 рік є досить помірним порівняно з іншими країнами і цілком обґрунтованим з тієї точки зору, що кандидат у народні депутати України повинен мати достатній життєвий досвід для належного виконання своїх повноважень, необхідні життєві навички і знання про навколишню дійсність для прийняття відповідальних і адекватних рішень. Аналогічний віковий ценз передбачений для членів Палати громад у Великій Британії, депутатів Сейму Польщі, депутата Народних зборів Болгарії тощо. Проте у багатьох країнах мінімальний віковий ценз для парламентарів (у тому числі навіть для членів нижньої палати двопалатного парламенту) є вищими. Наприклад мінімальний вік для депутатів Національних збрів Франції – 23 роки, а членів Палати представників Конгресу США і членів Палати депутатів Конгресу Мексики – 25 років.
Максимально допустимий вік кандидатів у народні депутатів України ні Конституція, ні Закон “Про вибори народних депутатів України” не встановлюють, що також цілком відповідає світовим стандартам у даній сфері.
Не може бути висунутий кандидатом у народні депутати України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку. Судимість – це правовий стан особи, що виникає у зв’язку з винесенням звинувачувального вироку і призначенням покарання и умовним засудженням, а також відстрочкою виконання вироку, і тягне за собою певні несприятливі наслідки для засудженого правові наслідки, які виходять за межі покарання. Про судимість особа не повинна замовчувати при повідомленні про себе відомостей офіційним органам, у тому числі й виборчим комісіям. Погашення й зняття судимості відбувається на підставах та у порядку, що передбачені Кримінальним кодексом України. Погашення судимості можливе за рішенням суду, актом амністії чи помилування, а зняття – тільки за рішенням суду.
Право висування кандидатів у народні депутати України належить виключно громадянам України, які мають право голосу. Це право може бути реалізоване громадянами тільки одним шляхом – через політичні партії (блоки) у порядку, встановленому Законом „Про вибори народних депутатів України”. Відповідно до ст.2 Закону України „Про політичні партії в Україні” політична партія – це зареєстроване згідно з законом добровільне об’єднання громадян – прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах а інших політичних заходах. При цьому кандидатів у народні депутати України можуть висувати тільки ті партії, які зареєстровані у встановленому законом порядку не пізніше ніж за 365 днів до дня виборів, або виборчий блок партій за умови, що всі партії, які входять до його складу, зареєстровані не пізніш як за 365 днів до дня виборів.
Виборчий процес по виборах народних депутатів України здійснюється на засадах: 1) дотримання принципів загального, рівного і прямого виборчого права, добровільності участі у виборах, таємності голосування, особистого голосування, а також вимог до носіїв активного і пасивного виборчого права; 2) законності та заборони незаконного втручання будь-кого у цей процес; 3) політичного плюралізму та багатопартійності; 4) публічності та відкритості виборчого процесу; 5) свободи передвиборної агітації, рівного доступу всіх кандидатів і партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу до засобів масової інформації незалежно від їх форми власності, крім засобів масової інформації, засновниками (власниками) яких є політичні партії; 6) неупередженості органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, судів, підприємств, закладів, установ і організацій, їх керівників, інших посадових і службових осіб до партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу, кандидатів у народні депутати України.
Виборчий процес по виборах народних депутатів України включає такі етапи: 1) складання та уточнення списків виборців; 2) утворення виборчих округів; 3) утворення виборчих дільниць; 4) утворення виборчих комісій; 5) висування та реєстрація кандидатів у депутати; 6) проведення передвиборної агітації; 7) голосування; 8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування; 9) встановлення результатів виборів народних депутатів України; 10) припинення діяльності виборчих комісій. На відміну від президентських виборів, під час виборчого процесу на виборах народних депутатів за чинним Законом неможливою є будь-які факультативні стадії, у тому числі стадія повторного голосування, а відповідно, й стадії підрахунку голосів виборців і встановлення підсумків повторного голосування та остаточних результатів виборів.
Виборчий процес чергових парламентських виборів розпочинається за 120 днів до дня виборів, а завершується – через 15 днів після дня офіційного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів виборів народних депутатів України. Оскільки Центральна виборча комісія має офіційно оприлюднити результати виборів народних депутатів не пізніш як на 5-й день з дня встановлення результатів виборів (ст.97 Закону), а результати виборів мають бути встановлені не пізніш як на 15-й день з дня виборів (ст.96), то загальна тривалість виборчого процесу по виборах народних депутатів України не може перевищувати (з урахуванням дня виборів) 140 днів1. При цьому вперше у вітчизняному виборчому законодавстві робиться застереження, що деякі етапи виборчого процесу (зокрема складання та уточнення списків виборців, утворення виборчих округів та припинення діяльності виборчих комісій) можуть частково тривати поза загальними строками виборчого процесу.
Парламентські вибори 2006 р. в Україні проводитимуться в єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, який за новою редакцією Закону включає в себе не тільки всю територію України, а й закордонний виборчий круг. Його центром є столиця України – місто Київ, місцезнаходження Центральної виборчої комісії. Виборцями цього округу є всі громадяни України, що мають право голосу.
Для проведення виборів народних депутатів територія України поділяється на 225 територіальних виборчих округів. Їх кількість в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (ці адміністративно-територіальні одиниці в Законі позначаються терміном “регіони”) встановлюється Центральною виборчою комісією з урахуванням їх адміністративно-територіального устрою. За чинною редакцією Закону територіальні виборчі округи цього року утворюються з приблизно рівною кількістю виборчих дільниць (а не “виборців” чи “населення”, як за попередніми виборчими законами), виходячи з кількості таких дільниць під час проведення попередніх чергових виборів Президента України 2004 р. Загальна кількість виборчих дільниць на території України на минулорічних виборах за даними ЦВК складала 33 101, якщо поділити цей показник на кількість виборчих округів – 225, то орієнтовна середня кількість виборчих дільниць в окрузі має становити 147.
Підготовку і проведення виборів народних депутатів України здійснюють колегіальні органи спеціальної компетенції – виборчі комісії, які утворюють ієрархічну систему і в межах власної компетенції є незалежними від органів державної влади та місцевого самоврядування. Відповідно до ч. 1 ст. 24 Закону “Про вибори народних депутатів України” ця система поділяється на три ланки: Центральна виборча комісія, окружні виборчі комісії, дільничні виборчі комісії. При цьому Центральна виборча комісія є постійно діючим державним органом, а всі інші – утворюються тимчасово, на період здійснення відповідних стадій виборчого процесу.
Висувати кандидатів у депутати мають право громадяни України, які мають право голосу. Запровадження пропорційної виборчої системи при формуванні парламенту України зумовлює можливість застосування лише одного способу висування кандидатів у депутати – через партії (блоки). Самовисування чи інші форми висування кандидатів у депутати чинним законодавством не передбачені.
Суб’єктом виборчого процесу може бути лише та партія, яка зареєстрована в установленому законом порядку не пізніше ніж за 365 днів до дня виборів. В Україні за даними Міністерства юстиції України зареєстровано 127 політичних партій, із них 126 мали право брати участь у парламентських виборах 26 березня 2006 року.
Висування кандидатів у народні депутати України партією здійснюється на її з’їзді (зборах, конференції), а блоком – на міжпартійному з’їзді (зборах, конференції) партій, що входять до блоку. У з’їзді (зборах, конференції), на якому здійснюється висування кандидатів у депутати, повинно брати участь не менше 200 делегатів. Партія, яка входить до виборчого блоку, не може самостійно висувати кандидатів у депутати чи входити до складу іншого виборчого блоку.
Кандидатом у депутати може бути висунута партією (блоком) особа, яка є членом цієї партії (членом партії, яка входить до блоку), або позапартійна особа, яка відповідно до чинного законодавства має право бути обраною народним депутатом України. Кількість кандидатів у депутати, що висуваються партією (блоком), не може бути меншою від 18 осіб, та не може перевищувати кількості депутатів, яка становить конституційний склад Верховної Ради України, тобто 450 осіб.
Обов’язковою умовою реєстрації кандидатів у народні депутати України є попереднє внесення грошової застави в розмірі 2 тисячі мінімальних розмірів заробітної плати, яка вноситься партією (блоком) у безготівковому порядку на спеціальний рахунок Центральної виборчої комісії. Вона встановлюється з метою забезпечення відповідального ставлення партій (блоків) до їх участі у виборах, сприяє прийняттю ними виважених рішень, а також упереджує можливі невиправдані витрати з державних фондів. Вимога щодо грошової застави стосується всіх партій (блоків) і є однаковою для всіх, її розмір не залежить від фінансового стану партії (блоку). Грошова застава використовується у світовій практиці не як майновий виборчий ценз, а як одна з умов реєстрації кандидатів для участі у виборах. Виборчий ценз є кваліфікаційною умовою щодо наявності виборчого права, а виборча застава – лише умовою реєстрації кандидата у депутати. Майновий виборчий ценз безпосередньо пов’язаний із майновим станом особи, тобто характеризується сукупністю рухомого та нерухомого майна, певним рівнем річного доходу громадянина, які визначають його як власника. Метою грошової застави у виборчому процесі є обмеження чи усунення зловживання виборчим правом, передусім за рахунок платників податків. Встановлення грошової (виборчої) застави не порушує конституційного принципу рівності громадян перед законом та рівності їх конституційних прав і свобод, а також принципу рівності політичних партій перед законом. З огляду на це Конституційний Суд України у своєму рішенні від 30 січня 2002 р. № 2-рп/2002 вказав, що грошову (виборчу) заставу не можна розглядати як обмеження пасивного виборчого права громадян за ознакою майнового стану1.
Як показує світовий досвід, розмір грошової застави встановлюється залежно від майнової спроможності переважної більшості населення країни. Порушення цієї вимоги може суттєво обмежити кількість претендентів на місця в парламенті, особливо від фінансово малозабезпечених партій (блоків). Грошова застава не повертається, а перераховується до Державного бюджету України у разі скасування рішення про реєстрацію всіх кандидатів у депутати, включених до виборчого списку партії (блоку), а також коли список кандидатів від партії (блоку) набрав менше 3% голосів виборців, що взяли участь у голосуванні, і відповідно не взяв участі у розподілі депутатських мандатів.
Відповідно до Закону України „Про внесення змін до деяких законів України щодо часу проведення голосування” від 19 січня 2006 р. голосування на виборах народних депутатів України проводиться з 7 до 22 години без перерви2. На закордонних виборчих дільницях голосування проводиться за місцевим часом країни, де утворені ці дільниці. При голосуванні на виборчій дільниці виборець може перебувати у приміщенні для голосування протягом часу, необхідного для голосування. Існування такої норми дозволяє членам виборчої комісії координувати й спрямовувати дії всіх учасників виборчого процесу, які перебувають на виборчій дільниці, в руслі ділової обстановки та дисципліни.
Встановлення результатів виборів народних депутатів України проходить декілька стадій. Його початковою стадією є підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці, що здійснюється виключно членами дільничної виборчої комісії на її засіданні у тому ж приміщенні, де проходило голосування. Підрахунок голосів проводиться безпосередньо за виборчими бюлетенями, причому одночасно відбувається оцінка правильності їх заповнення, відповідності встановленим зразкам, а також перевірка дотримання вимог Закону при організації і проведенні голосування.
Наступною стадією визначення результатів виборів народних депутатів України є встановлення підсумків голосування в межах територіального виборчого округу. З моменту закінчення голосування окружна виборча комісія розпочинає засідання, яке продовжується безперервно до моменту встановлення підсумків голосування у територіальному виборчому окрузі і підписання відповідного протоколу. На цей час члени окружної виборчої комісії не можуть залучатися до виконання інших функцій, крім участі у засіданні комісії. На безперервному засіданні окружної виборчої комісії приймаються, розглядаються та оголошуються протоколи дільничних виборчих комісій про підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці, а також передаються інші документи цих комісій.
Після прийняття і розгляду протоколів усіх дільничних виборчих комісій про підрахунок голосів виборців на виборчих дільницях, у тому числі з поміткою "Уточнений", окружна виборча комісія встановлює підсумки голосування в межах територіального виборчого округу, які невідкладно передаються до Центральної виборчої комісії, як правило, модемним зв’язком. Перший примірник протоколу окружної виборчої комісії, а за необхідності – перший примірник протоколу з позначкою «Уточнений», запаковуються до пакета зі спеціальною системою захисту і транспортується до Центральної виборчої комісії разом з додатковими документами, передбаченими Законом.
Завершальною стадією встановлення результатів виборів народних депутатів України є визначення Центральною виборчою комісією підсумків голосування та результатів виборів. Це вимагає певних математичних розрахунків. Результатом виборів народних депутатів України є визначення у порядку черговості у виборчих списках партій (блоків) осіб, обраних депутатами, відповідно до кількості депутатських мандатів, отриманих виборчими списками партій (блоків).
Для його встановлення Центральна виборча комісія здійснює:
1. Визначення тих партій (блоків), які подолали виборчий бар'єр. Право на участь у розподілі депутатських мандатів набувають кандидати у депутати, включені до виборчих списків партій (блоків), що отримали три і більше відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні у загальнодержавному виборчому окрузі.
2. Встановлення сумарної кількості голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків партій (блоків), що подолали виборчий бар'єр. Здійснюється на підставі відомостей, зазначених у пункті 23 протоколу Центральної виборчої комісії про результати виборів депутатів.
3. Розрахунок виборчої квоти, тобто кількості голосів виборців, необхідних для отримання одного депутатського мандата. Вона обчислюється шляхом ділення сумарної кількості голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків партій (блоків), що подолали виборчий бар'єр, на число депутатських мандатів, яке дорівнює кількісному складу Верховної Ради України, визначеному Конституцією України, тобто 450 мандатів.
4. Розподіл депутатських мандатів між виборчими списками партій (блоків), які подолали виборчий бар'єр, пропорційно до кількості отриманих голосів виборців. Спочатку кількість голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчого списку цієї партії (блоку), ділиться на виборчу квоту. Ціла частина отриманого числа становить кількість депутатських мандатів, що отримали кандидати у депутати від цієї партії (блоку). Дробові залишки враховуються при розподілі решти депутатських мандатів. Партії (блоки), виборчі списки від яких мають більші порівняно з іншими дробові залишки, отримують по одному додатковому депутатському мандату, починаючи з виборчого списку партії (блоку), що має найбільший дробовий залишок. Якщо дробові залишки у двох чи більше виборчих списках партій (блоків) однакові, першим додатковий депутатський мандат отримує той виборчий список партії (блоку), за кандидатів у депутати від якої віддано більшу кількість голосів виборців. Розподіл додаткових депутатських мандатів закінчується після вичерпання загальної кількості депутатських мандатів.
5. Визначення осіб, обраних народними депутатами України. Здійснюється відповідно до кількості депутатських мандатів, отриманих виборчими списками партій (блоків), у порядку черговості осіб у виборчих списках партій (блоків).
Офіційне оприлюднення результатів виборів депутатів здійснюється Центральною виборчою комісією у газетах „Голос України” та „Урядовий кур’єр” не пізніш як на 5-й день з дня встановлення результатів виборів із зазначенням в алфавітному порядку прізвищ, імен, по батькові, року народження, освіти, посади (заняття), місця роботи, місця проживання, партійності, суб'єкта висування особи, обраної депутатом. А через 15 днів після дня офіційного оприлюднення Центральною виборчою комісією результатів виборів завершується виборчий процес в цілому.
Верховна Рада України складається з 450 народних депутатів. Згідно зі ст.82 Конституції України вона є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 17 жовтня 2002 р. №17-рп/2002 зазначив з даного приводу, що Верховна Рада України є повноважною, тобто правомочною приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження, за умов обрання не менш як 2/3 від її конституційного складу і складення новообраними депутатами України присяги. При цьому дана конституційна вимога є умовою повноважності Верховної Ради України протягом усього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії1.
Формування професійного парламенту, його організаційна і структурна будова направлені на те, щоб найкращім чином виконувати головне завдання –гідно представляти волю Українського народу і приймати необхідні для розвитку держави закони.
Верховна Рада України є однопалатним парламентом. Однопалатність є досить поширеним явищем у сучасному світі, особливо серед унітарних держав. Зокрема, однопалатними є парламенти Болгарії, В’єтнаму, Греції, Данії, Єгипту, Індонезії, Китаю, Македонії, Монголії, Португалії, Словаччини, Туреччини, Фінляндії, Швеції та багатьох інших держав на усіх континентах. Проте відомий західноєвропейський державознавець Ж. Зіллер називає однопалатні парламенти відхиленням від європейської традиції1. Дійсно, парламенти переважної більшості країн Євросоюзу (у тому числі Великобританії, Іспанії, Італії, Німеччини, Франції та ін.) є двопалатними.
Що стосується країн колишнього Радянського Союзу, то тут практика є неоднозначною. Однопалатними є парламенти Азербайджану, Вірменії, Грузії, Естонії, Латвії, Литви, Молдови, Таджикистану, Туркменістану й Узбекистану, тоді як у Білорусі, Казахстані, Киргизстані та Росії існує бікамералізм.
За підрахунками професора А.З. Георгіци, сьогодні бікамералізм уже не є домінантною тенденцією у побудові вищих органів народного представництва: двопалатні парламенти утворені в 61 державі, тобто в 1/3 країн світу2. При цьому питання вибору двопалатної чи однопалатної системи немає в своїй основі юридичного змісту. Причини вибору тієї чи іншої системи нерідко мають історичний характер, пояснюються інколи національними особливостями, але у переважній більшості він пов’язаний з політичними ухвалами, які приймають правлячі кола. Іншими словами, як і більшість політичних інститутів, однопалатна чи двопалатна структура парламенту є творчістю емпіричного порядку.
Слід відзначити, що дискусія з приводу доцільності переходу до двопалатності (бікамералізму) точиться протягом усіх років незалежності України. Особливо гостро це питання стояло під час розробки та обговорення проекту нової Конституції України (1990-1996 рр.).
Концепція нової Конституції України, схвалена Верховною Радою Української РСР 19 червня 1991 р., у Розділі V передбачала, що майбутній парламент має бути однопалатним.1 Проте вже в першому офіційному проекті нової Конституції України автори-розробники відхилилися від заданої Концепцією моделі і передбачили двопалатний парламент – Національні Збори. Обстоюючи позицію бікамералізму, один з провідних розробників цього проекту, – професор Л.П. Юзьков, – називав три основні причини такого рішення: „Введення двопалатної структури Національних Зборів України ставить за мету: а) найповніше забезпечити врахування й узгодженість на парламентському рівні загальнодержавних і самоврядних регіональних інтересів; б) домогтися необхідної професіоналізації при розробці, обговоренні й ухваленні законів, забезпечити в цьому процесі дію необхідних механізмів стримування і противаг; в) створити надійно працюючу систему реалізації парламентського контролю, виконання установчих та інших функцій Парламенту”2. Проте деякі члени Конституційної комісії, депутати, що не входили до складу цієї комісії, державознавці, усі прибічники унітарної форми державного устрою в Україні, висловлювали побоювання, що моделювання двопалатного парламенту приведе Україну в майбутньому до федералізму.
Незважаючи на висловлені зауваження, двопалатна модель парламенту була збережена і в проекті Конституції України, внесеному Комісією Верховної Ради України по розробці нової Конституції України в редакції від 27 травня 1993 р. Але тепер парламент пропонувалося назвати Всенародною Радою, а її палати – Державною Радою і Радою Територій3. Водночас в якості додаткового варіанту передбачалася й модель однопалатної Всенародної Ради4. І тільки після обговорення проекту Конституції на сесії Верховної Ради України, що відбулося у вересні-жовтні 1993 р., законодавець остаточно визначився, що майбутній парламент має бути однопалатним. У підсумку, з урахуванням критичних зауважень, проект Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 р. відмовився від двопалатного парламенту, й повернувся до його попередньої назви – Верховна Рада1.
Концептуальні підходи щодо монокамералізму були відтворені у чинній Конституції України, прийнятій 28 червня 1996 р. (розділ IV). Однак на цьому дискусії щодо оптимальної структури вітчизняного парламенту не припинилися. Одне з чотирьох питань, що були винесені на всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 р., звучало так: „Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, дна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства?”. Однак, незважаючи на вичерпне схвалення народом усіх запитань, винесених на референдум, Президент України вніс до Верховної Ради України проект Закону „Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року”, котрий враховував народне волевиявлення лише з трьох питань. Позитивна відповідь громадян на запитання щодо бікамералізму залишилася поза законопроектом.
Особливий підхід до реалізації позитивного рішення референдуму з наведеного питання деякі фахівці пояснюють складністю проблем бікамералізму, необхідністю його глибокого вивчення2. І це дійсно одне з найбільш дискусійних питань юридичної науки і світового конституціоналізму, включаючи практичні аспекти побудови та діяльності парламенту.3
Через п’ять місяців після проведення всеукраїнського референдуму тодішній Голова Верховної Ради України І. Плющ спрогнозував перехід до двопалатного парламенту в Україні „може десь через років п’ятнадцять”4.
На наш погляд, проблему кількості палат Українського парламенту слід вирішувати у тісному зв’язку з більш загальними проблемами вибору оптимальної форми правління та форми державного устрою України. Двопалатний парламент може ефективно працювати тільки за умови попереднього збалансування повноважень між вищими органами державної влади, інакше він завжди буде поступатися потужному інституту глави держави. Водночас двопалатність є неминучою при переході до федералізму. Тому остаточне вирішення питання про структуру парламенту і, відповідно, парламентська реформа, має стати органічною складовою загальної політичної реформи в Україні. Будь-який інший підхід до вирішення значених проблем об’єктивно призведе до системних суперечностей і невідворотного фіаско запроваджуваних реформ.
Слід мати на увазі, що і монокамералізм, і бікамералізм мають як позитивні риси, так і недоліки. Їх досить повно розкрив ще англійський філософ і юрист І. Бентам. У своєму відомому творі „Тактика законодавчих зборів” (1815 р.) він звернув увагу на такі недоліки двопалатного парламенту:
У парламенті, який складається з двох палат, рішення, прийняте одноголосно однією з палат, може бути відхилене іншою палатою, причому більшістю навіть в один голос. Таким чином, меншість членів парламенту отримає гору над більшістю його членів.
Дві різні за своїм складом палати стимулюють розвиток двох різних напрямків у діяльності парламенту.
Кожна палата парламенту буде позбавлена частини тієї інформації, яку отримав би парламент, якби складався з однієї палати. Важко припустити, щоб одні й ті самі аргументи, що стосуються обговорюваного питання, прозвучали б з однаковою переконливістю в обох палатах. При цьому автор пропозиції, який серйозно вивчив предмет, про який йшлося в одній палаті, не має права брати участь у засіданні палати, де заперечують проти його пропозиції.
Дві палати парламенту неминуче уповільнює роботу парламенту.
У двопалатному парламенті боротьба між палатами є невідворотною1.
Водночас парламент, який складається з двох палат, має й деякі переваги. Зокрема, розподіл парламенту на дві палати – ефективний спосіб для того, щоб уникнути зайвої поспішності в діяльності парламенту. Такий парламент забезпечує непорушність чинної конституції. Нарешті, у двопалатному парламенті значно складніше провести рішення за допомогою „прихованих засобів впливу”, а, відповідно, прийняті ним рішення більше відповідають інтересам усього суспільства, а не окремих соціальних груп.
Поки проблема переваг і недоліків бікамералізму остаточно не вирішена Верховна Рада України залишається однопалатним парламентом.
Новообрана Верховна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на 30-й день після офіційного оголошення результатів виборів і саме на цій сесії має сформувати свою структуру. На сьогодні основними структурними елементами Українського парламенту є:
Керівництво Верховної Ради України (Голова Верховної Ради України, його Перший заступник і заступник) – посадові особи, що організовують роботу парламенту, координують роботу його структурних підрозділів, здійснюють представницькі функції.
Депутатські фракції – об’єднання депутатів, обраних за одним списком від партії (блоку). До запровадження конституційної реформи у Верховній Раді України функціонувало два види депутатських об’єднань – фракції й групи. Вони мали однаковий правовий статус, але різнилися за критеріями формування: фракції об’єднували депутатів на основі партійної належності чи підтримки програмних документів певної партії, а групи створювалися на позапартійній основі й об’єднували депутатів, що поділяли однакові або схожі погляди з питань державного і соціально-економічного розвитку. Однак після переходу до суто пропорційної виборчої системи, коли народні депутати обираються за списками партій (блоків), у Верховній Раді України залишається тільки один вид депутатських об’єднань – фракції. Більше того, згідно з п.6 частини другої ст.81 Конституції України (в ред. Закону від 8 рудня 2004 р. № 2222-ІV) невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (блоку) або вихід народного депутата зі складу такої фракції тягне за собою дострокове припинення його повноважень.
За офіційною інформацією, надісланою до Центральної виборчої комісії, станом на 15 вересня 2005 р. у Верховній Раді України четвертого скликання було зареєстровано 14 депутатських фракцій політичних партій, а саме: 1) Фракція політичної партії «Народний Союз Україна» (Фракція «Наша Україна»); 2) Фракція Комуністичної партії України; 3) Фракція Соціал-демократичної партії України (об'єднаної); 4) Фракція Блоку Юлії Тимошенко (включала представників трьох політичних партій: «Всеукраїнського об’єднання «Батьківщина», Української республіканської партії «Собор» та Української соціал-демократичної партії); 5) Фракція Соціалістичної партії України; 6) Фракція Партії регіонів у Верховній Раді України «Регіони України»; 7) Фракція Народної партії; 8) Фракція партії «Єдина Україна»; 9) Фракція Української Народної Партії; 10) Фракція Партії промисловців і підприємців України; 11) Фракція Народного Руху України; 12) Фракція політичної партії «Вперед, Україно!»; 13) Фракція політичної партії «Реформи і порядок»; 14) Фракція Народно-демократичної партії та політичної партії «Трудова Україна» (фракція НДП – «Трудова Україна»). За результатами виборів 2006 р. трьохвідсотковий бар’єр подолали тільки п’ять політичних партій і блоків, які й утворили депутатські фракції у Верховій Раді України п’ятого скликання. Станом на 1 вересня 2006 р. кількісний склад депутатських фракцій у Верховній Раді України був таким: 1) Фракція Партії регіонів – 186 депутатів; 2) Фракція „Блок Юлії Тимошенко” – 129 депутатів; 3) Фракція Блоку „Наша Україна” – 79 депутатів; 4) Фракція Соціалістичної партії України – 33 депутати; 5) Фракція Комуністичної партії України – 21 депутат1.
У межах конституційної реформи зростає роль коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, передбаченої ст.83 Конституції України. Ця коаліція формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових парламентських виборів, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Формування відбувається за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій. До складу коаліції має входити більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Якщо протягом встановленого місячного строку коаліцію депутатських фракцій не сформовано, Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України.
Коаліція приймає рішення на своїх загальних зборах більшістю голосів народних депутатів, які входять до складу коаліції. З метою узгодження позицій депутатських фракцій, що входять до складу коаліції, утворюється Рада коаліції. Інформаційне та технічне забезпечення роботи коаліції здійснюється секретаріатом коаліції, який створюється на період її діяльності у порядку, встановленому для створення секретаріатів депутатських фракцій. Інші питання порядку організації роботи коаліції визначаються коаліційною угодою.
Стаття 67 Регламенту Верховної Ради України передбачає, що у разі якщо за результатами виборів у новообраній Верховній Раді утворена депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, коаліція може не утворюватися. Така депутатська фракція має передбачені Конституцією України права коаліції.
Депутати тих фракцій, які не увійшли до складу коаліції, вважаються опозицією. На жаль, ні Конституція України, ні чинний Регламент Верховної Ради України не визначають правовий статус опозиції, що зумовлює нагальну потребу в розробці та прийнятті спеціального закону. Станом на 5 вересня 2006 р. на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування перебувало два законопроекти з даного питання: № 1011 від 25 травня 2006 р. „Про опозиційну політичну діяльність” та № 1011-1 від 4 вересня 2006 р. „Про парламентську опозицію”.
Погоджувальна Рада депутатських фракцій – колегіальний координаційний орган парламенту, покликаний забезпечити компроміс чи консенсус між депутатськими об’єднаннями з основних питань порядку денного.
Комітети Верховної Ради України – постійно діючі допоміжні органи парламенту, які складаються з народних депутатів і здійснюють попередню підготовку питань до розгляду в пленарному засіданні. Структурними підрозділами комітету є підкомітети і робочі групи.
Тимчасові (спеціальні та слідчі) комісії Верховної Ради України – допоміжні органи парламенту, що складаються з народних депутатів і створюються „ad hoc”, з конкретного питання, на визначений термін.
Апарат Верховної Ради України – допоміжний орган, що складається з державних службовців (посадових і службових осіб) та технічного персоналу і здійснює організаційне, правове, інформаційне, соціально-побутове, аналітичне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності парламенту.
Крім того, до парламенту функціонально примикає Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Інститут законодавства і Парламентське видавництво взаємодіють з Верховною Радою на госпрозрахункових засадах.
Слід відзначити, що структура парламенту формувалася разом з утвердженням парламентаризму в Європі протягом ХVІІІ-ХІХ ст. і на сьогодні є типовою для переважної більшості сучасних конституційних держав. У даному контексті структура Верховної Ради є якщо не класичною, то, принаймні, традиційною для однопалатних парламентів.
В цілому структуру Верховної Ради України зображено на схемі:
