Российская федерация федеральный закон о муниципальной службе в российской федерации

(в ред. Федеральных законов от 23.07.2008 N 160-ФЗ,

от 27.10.2008 N 181-ФЗ, от 27.10.2008 N 182-ФЗ,

от 25.11.2008 N 219-ФЗ, от 22.12.2008 N 267-ФЗ,

от 25.12.2008 N 280-ФЗ, от 17.07.2009 N 160-ФЗ,

от 03.05.2011 N 92-ФЗ, от 21.10.2011 N 288-ФЗ,

от 21.11.2011 N 329-ФЗ, от 03.12.2012 N 231-ФЗ,

от 07.05.2013 N 99-ФЗ, от 02.07.2013 N 170-ФЗ,

от 02.07.2013 N 185-ФЗ, от 22.10.2013 N 284-ФЗ,

от 25.11.2013 N 317-ФЗ, от 04.03.2014 N 23-ФЗ,

от 22.12.2014 N 431-ФЗ, от 30.03.2015 N 63-ФЗ,

от 13.07.2015 N 262-ФЗ, от 05.10.2015 N 285-ФЗ,

от 28.11.2015 N 357-ФЗ, от 29.12.2015 N 395-ФЗ,

от 15.02.2016 N 21-ФЗ, от 30.06.2016 N 224-ФЗ)

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

1. В комментируемой статье в самом общем виде определен предмет регулирования Закона.

Предметом регулирования Закона являются порядок поступления на муниципальную службу, особенности ее прохождения, а также условия прекращения служебных отношений.

Под условиями поступления на муниципальную службу следует иметь в виду определенные юридические требования, которые предъявляются к личности, претендующей на замещение муниципальной должности муниципальной службы. Предъявляемые требования к претендентам на замещение должностей муниципальной службы условно можно разделить на три основные группы:

- формальные (определенный перечень документов, который представляет гражданин при поступлении на муниципальную службу: заявление, трудовая книжка и другие, см. комментарий к ст. 16 Закона);

- социальные (ограничения и запреты, связанные с прохождением муниципальной службы: признание недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу, и другие, см. комментарии к ст. 13, 14 Закона);

- профессионально-квалификационные (квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, см. комментарий к ст. 9 Закона).

На муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым равным независимо от основания приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (Конституция РФ, ст. 6) (см. об этом подробнее комментарий к ст. 16 Закона).

На муниципальную службу также вправе поступать граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство. В соответствии со ст. 62 Конституции РФ гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации (см. об этом подробнее комментарий к ст. 16 Закона).

Комментируемая статья не содержит каких-либо ограничений при поступлении на муниципальную службу для граждан, имеющих двойное гражданство. Однако данное ограничение содержится в п. 6 ч. 1 ст. 13 комментируемого Закона. На муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство только в том случае, если гражданство приобретается у иностранного государства, являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 13 комментируемого Закона на муниципальную службу вправе поступать гражданин иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе. При этом важно иметь в виду, что возможность для иностранных граждан поступать на муниципальную службу опирается на международно-правовые документы. Например, в Европейской хартии местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) (вступила в силу для России 1 сентября 1998 г.) служба в органах местного самоуправления не связывается с наличием гражданства данного государства. И хотя общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью российской правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), указанный выше принцип не может быть реализован непосредственно, поэтому оговорки, сделанные в комментируемом Законе относительно гражданства лица, поступающего на муниципальную службу, представляются обоснованными.

Комментируемым Законом также регламентируются организационные и правовые отношения, связанные с прохождением муниципальной службы, которые в себя включают:

- юридический статус должностей муниципальной службы;

- классификацию должностей муниципальной службы;

- установление квалификационных требований к должностям муниципальной службы;

- способы замещения должностей муниципальной службы;

- запреты и ограничения на муниципальной службе;

- рабочее (служебное) время и время отдыха;

- общие принципы оплаты труда муниципального служащего;

- гарантии, предоставляемые муниципальному служащему;

- ответственность муниципального служащего;

- другие вопросы.

Комментируемым Законом в качестве предмета регулирования определяются и основания прекращения служебных отношений. Под правовыми основаниями расторжения трудового договора на муниципальной службе следует рассматривать определенные обстоятельства, факты, события, с которыми комментируемый Закон связывает необходимость прекращения служебных отношений.

Помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ), трудовой договор с муниципальным служащим, в соответствии с комментируемым Законом, может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случаях:

- достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

- прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

- приобретения муниципальным служащим гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. При условии что это государство не является участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

- несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных ст. 13 - 15 комментируемого Закона;

- применения административного наказания в виде дисквалификации.

Правовой статус муниципального служащего также является предметом регулирования комментируемого Закона. Под правовым статусом муниципального служащего следует понимать систему норм, правил, стандартов и процедур служебного поведения муниципального служащего, обусловленную Конституцией РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами и которая характеризует прохождение муниципальной службы.

Параметрами правового статуса муниципального служащего являются:

- организационно-правовой статус должности муниципальной службы;

- права и обязанности;

- правовые формы и методы реализации функций и полномочий;

- ограничения и запреты;

- ответственность;

- гарантии и компенсации;

- система денежного содержания.

Понятие и правовой статус муниципального служащего не стоит путать с понятием и правовым статусом должностного лица. Понятие "должностное лицо" значительно уже, чем понятие "муниципальный служащий". Не каждый муниципальный служащий является должностным лицом. В то же время статус должностного лица значительно шире, чем статус муниципального служащего.

2. Комментируемой статьей определяется круг лиц, на который распространяются положения комментируемого Закона. Положения комментируемого Закона распространяются только на муниципальных служащих. Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований не являются муниципальными служащими.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комментируемым Законом не все должности в органах местного самоуправления являются должностями муниципальной службы. Соответственно, не все лица, замещающие должности в органах местного самоуправления, являются по статусу муниципальными служащими.

В структуру органов местного самоуправления включены муниципальные должности, замещаемые на основе выборов. Муниципальные должности могут замещать:

- депутаты - члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

- должностные лица местного самоуправления - выборные лица, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

- выборные должностные лица местного самоуправления - должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

- члены выборного органа местного самоуправления - выборные должностные лица органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Указанные лица замещают муниципальные должности на основе выборов, не являются по статусу муниципальными служащими.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

В случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию и не является муниципальным служащим.

Лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, является по статусу муниципальным служащим.

Муниципальными должностями муниципальной службы являются должности, замещаемые на постоянной основе, путем заключения трудового договора. Соответственно, лица, замещающие указанные должности, и являются по статусу муниципальными служащими. Муниципальные служащие приобретают правовой статус муниципального служащего с момента назначения на должность муниципальной службы.

В соответствии с комментируемым Законом к муниципальным должностям муниципальной службы относятся:

- должности в органе местного самоуправления;

- должности в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления;

- должности, созданные для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Статья 2. Муниципальная служба

Комментарий к статье 2

1. В комментируемой статье раскрываются основные понятия комментируемого Закона.

Комментируемой статьей муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Понятие "муниципальная служба" не является новым для российского законодательства. Впервые определение понятия "муниципальная служба" появляется в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", впоследствии определение понятию "муниципальная служба" было дано и Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Оба Закона в настоящее время утратили силу.

В научной литературе представлен достаточно широкий спектр точек зрения относительно вопроса о служебной деятельности как особом виде социальной деятельности, а также непосредственно о понятии "служба". Одни авторы считают, что понятие "служба" может включать и обозначать и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство <1>. Другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системе социальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества <2>. Исходя из Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также комментируемого Закона муниципальную службу можно определить как профессиональную управленческую деятельность, как правовой институт и как социальный институт.

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 97.

<2> Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 5.

С содержательной точки зрения профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административных, информационно-аналитических и других функций.

Основными отличительными особенностями муниципальной службы являются:

1) муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуру органов местного самоуправления, соответственно, лица, осуществляющие свою профессиональную деятельность в указанных учреждениях, не состоят на муниципальной службе и не являются по статусу муниципальными служащими;

2) муниципальная служба осуществляется в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая не входит в структуру органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований;

3) муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы. Структура муниципальных должностей органов местного самоуправления представлена двумя видами: выборные должности и должности муниципальной службы. К выборным муниципальным должностям Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесены:

- депутаты - члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

- должностные лица местного самоуправления - выборные лица, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

- выборные должностные лица местного самоуправления - должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

- члены выборного органа местного самоуправления - выборные должностные лица органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Лица, осуществляющие деятельность на выборных должностях, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими.

В органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Лица, которые не замещают муниципальные должности муниципальной службы и исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими. На данных лиц не распространяются квалификационные требования, предусмотренные к замещению муниципальных должностей муниципальной службы, установленные комментируемым Законом, а также права, обязанности, ограничения и запреты, то есть те элементы, которые сопровождают статус муниципального служащего;

4) муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется Конституцией РФ как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения жизнедеятельности муниципального образования;

5) муниципальная служба является социальным институтом и отличается социальным характером функционирования. Социальные цели муниципальной службы обусловлены характером задач муниципального образования, связанных с необходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей в сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами в повседневной деятельности;

6) муниципальная служба является правовым институтом. Правовой характер функционирования муниципальной службы проявляется в двух аспектах. С одной стороны, муниципальные служащие призваны осуществлять свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления. С другой стороны, муниципальная служба является особым видом управленческой деятельности, которая имеет жесткий правовой режим регламентации. А к муниципальным служащим предъявляются особые требования, составляющие правовой статус, который регламентируется нормативными правовыми актами и тем самым отличает муниципальных служащих от других работников (см. комментарий к гл. 3 комментируемого Закона).

2. Комментируемой статьей определяется, что нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальным образованием признается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения более 3000 человек). В состав территории сельского поселения могут входить объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

В соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

3. Под понятием "представитель нанимателя (работодатель)" комментируемой статьей подразумевается глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с комментируемой статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с комментируемой статьей также может быть руководитель:

- представительного органа муниципального образования;

- местной администрации (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольного органа муниципального образования;

- иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представителем нанимателя (работодателем) может быть председатель избирательной комиссии муниципального образования, которая не входит в структуру органов местного самоуправления.

Полномочия исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) могут быть переданы иному лицу. Комментируемым Законом не определен круг лиц, которые могут быть наделены полномочиями представителя нанимателя, а также не определен порядок передачи (наделения) этих полномочий.

Статья 3. Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации

Комментарий к статье 3

1. В ст. 3 комментируемого Закона определяются правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях:

- федеральном;

- субъектов Российской Федерации;

- муниципальном.

В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Конституция не содержит статей, непосредственно касающихся муниципальной службы, однако в ней содержатся принципы, которые должны быть положены в основу организации и функционирования муниципальной службы. Конституционные принципы могут быть разделены на две основные группы.

Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения Российского государства. Основным выступает принцип демократизма (Конституция РФ, ст. 1, п. 1), определяющий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 7, п. 1, Конституции РФ Российское государство признается социальным государством, в связи с чем его политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Еще один принцип связан с организацией и жизнедеятельностью гражданского общества. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они предопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (Конституция РФ, ст. 18).

Статья 13 Конституции РФ признает в Российском государстве идеологическое многообразие, политическое многообразие и многопартийность. Конституция РФ содержит целый ряд других принципов, задающих определенную структуру Российского государства, определяющих ее правовую систему, закладывающих основы и ценности экономики и социальной сферы.

Вторая группа принципов касается организации местного самоуправления в Российской Федерации. Статьей 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление в Российской Федерации. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.