III. Общетеоретический социально-управленческий аспект методологии.

Государственное управление - особый вид социального управления. Понять его эволюцию на протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных положений теории социального управления. Как теория государственное управление выражает единство общего, свойственного социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Это целенаправленная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов и других организаций, подчиненная реализации общественных потребностей и интересов.

В историческом исследовании учитывается, во-первых, изменение содержания государственного управления на каждом очередном этапе эволюции государства, расширение масштабов реализации управленческой функции, вплоть до вмешательства государства в экономическую и социо-культурную сферы, и повышение ее эффективности. Государственное управление, писал Ключевский, «образовывалось, действовало и преобразовывалось» под влиянием «хода дел» и изменений самого государства и общества. Исторический тип государственного управления изменялся с изменением типа политической и социально-экономической систем, что произошло в результате российских революций.

Во-вторых, при изучении истории государственного управления должен использоваться системный подход, так как последнее по природе своей всегда характеризовалось определенными признаками системности: внутренней взаимосвязью компонентов (структур, уровней, функций и др.), образующей единое целое. История государственного управления России - это формирование и развитие его качественно различных типов систем, функционировавших в самодержавном государстве, в Советском Союзе и утверждающейся в современных условиях.

Земские реформы XVI в., петровские реформы центрального и областного управления, реформы Александра II были этапами формирования и развития уникальной российской системы государственного и местного управления и самоуправления. Системный подход в изучении процесса петровских преобразований управления предпринял В.О. Ключевский, внеся в них планомерность, «какой она долго не получала» [16]. Им прослеживается объективная закономерность, лежащая в основе системообразующего процесса: сочетание централизации и децентрализации государственного управления, децентрализации в виде местного самоуправления. Данная закономерность, кстати говоря, является общеисторической: она действует и в современной России.

В-третьих, историю государственного управления и в особенности местного самоуправления трудно понять, не обращаясь к другим общим законам социального управления, например к закону «необходимого разнообразия» (информации). Децентрализация управления вызывается в конечном итоге постоянно растущим естественным многообразием управляемого объекта - общества, государства. Управляющая же власть способна охватить своим воздействием лишь ограниченное необходимое многообразие (информацию). Она вынуждена сочетать единое центральное управление с местным государственным управлением и самоуправлением. Конкретные политические и социально-экономические факторы, обусловливавшие местное самоуправление в России, следует рассматривать через призму отмеченной общей закономерности науки управления.

В основу изучения истории самоуправления на Руси положена государственная, а не общественная теория самоуправления.

Общественная теория рассматривает самоуправление как самостоятельное осуществление местным обществом своих интересов (тогда как правительственные органы заведуют лишь государственными делами). Государственная теория самоуправления исходит из того, что местные общества не могут решать только свой круг проблем, государство возлагает на них часть своих проблем государственного управления. Таким образом, местное общество служит и государственным интересам. Государственная теория самоуправления, предложенная Р. Гнейстом и А. Штейном, была положена в основу исследований российских ученых-государствоведов XIX - начала XX в. А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и других, которые рассматривали самоуправление как особую организацию государственного управления [17].

Проблема не потеряла своей актуальности в начале XXI в. В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., в статье 6, определены не только собственные (самостоятельные) полномочия местного самоуправления, но и те, которые органы местного самоуправления могут и должны осуществлять только совместно с органами государственной власти [18]. Исследователи отмечают некоторую «размытость и неопределенность в закреплении предметов ведения самоуправления» и полагают, что «на законодательном уровне (если не на федеральном, то по крайней мере на уровне субъектов Федерации) должны быть четко определены и разграничены две сферы полномочий органов местного самоуправления: а) сфера исключительных полномочий; б) сфера совместных с органами власти полномочий. Кроме того, могут (и должны) быть самостоятельно определены вопросы, в решении которых органы местного самоуправления могут лишь участвовать» [19].

Ключевым исходным методологическим положением является вывод ученых начала XX в. о том, что ни в одну эпоху российской истории устройство местного управления не обходилось без участия представителей самого местного населения, однако характер и формы этого участия постепенно изменялись. По мере развития государственной жизни, усложнения государственных потребностей и формирования правового сознания в общественных и правительственных кругах участие населения становилось все более оформленным и самостоятельным. Великие реформы 60—80-х гг. XIX в. (земская реформа 1864 г.), отмена крепостного права положили начало утверждению местного самоуправления на основе начал правопорядка [20].