Раздел 2. Проблемы реализации муниципальной реформы по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

Федеральный закон 2003 г. внес много нового в организацию местного самоуправления. Введено пять видов муниципальных образований: 1) городское и 2) сельское поселение, 3) муниципальный район, 4) городской округ, 5) внутригородская территория города федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). При этом территории городских и сельских поселений, являясь самостоятельными муниципальными образованиями, входят в состав территории муниципального района, т. е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там сохраняется одноуровневое местное самоуправление.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных государственных полномочий. Городскими округами являются также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО).

Впервые на федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие критерии определения границ муниципальных образований. Первый критерий — плотности сельского населения. В соответствии с ним определены территории с низкой плотностью, в которых разрешено выделять межселенные территории. В остальных частях Российской Федерации территория должна полностью разграничиваться между поселениями, и здесь межселенных территорий не может быть.

Впервые введено требование определенной численности населения для сельского поселения. В населенном пункте, чтобы стать поселением, т. е. самостоятельным муниципальным образованием, должно проживать не менее 1000 человек на территории с низкой плотностью населения (она в 3 раза ниже средней по России), не менее 3000 человек — на территории с высокой плотностью (она в 3 раза выше средней по России). Средняя плотность сельского населения по России — 2,9 чел/км². Перечни субъектов и районов с высокой и низкой плотностью населения утверждаются Правительством РФ по представлению государственной власти субъектов и подлежат изменению не чаще, чем раз в пять лет.

По закону субъекта РФ статус сельского поселения на территории с низкой плотностью населения или трудной доступностью может получить сельский населенный пункт с населением и менее 1000 человек.

Чтобы не было соблазна объединить в одно поселение большое число населенных пунктов, удаленных друг от друга на большие расстояния, введено правило пешеходной доступности: чтобы жители любого населенного пункта могли дойти пешком до административного центра поселения и вернуться домой в течение одного рабочего дня.

Границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности: чтобы можно было на транспорте добраться до административного центра района и вернуться домой в течение рабочего дня. Исключения из этого правила — территории с низкой плотностью населения, отдаленные и труднодоступные местности.

При формировании территории поселений обязательным является включение в их состав земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования жителей поселения, рекреационных земель и земель для развития поселения независимо от формы собственности и целевого назначения.

В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти (по закону 1995 г. федеральная власть изменение границ не инициировала).

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется также с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Закон ввел новое понятие — преобразование муниципальных образований. Это объединение нескольких муниципальных образований в одно; разделение одного муниципального образования на несколько самостоятельных муниципальных образований; наделение городского поселения статусом городского округа, либо лишение городского округа этого статуса.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования. Голосование проводится и при разделении поселения.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципального района осуществляется также с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Наделение городского поселения статусом городского округа либо лишение его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения как городского поселения, так и муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Особенностью Закона 2003 г. является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Так, к вопросам поселения относятся:

– организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

– содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов в границах населенных пунктов поселения;

– обеспечение малоимущих граждан и нуждающихся в улучшении жилищных условий жильем;

– организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а также другие вопросы, которыми не занимаются районные власти.

При этом к вопросам местного значения муниципального района относятся:

– организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

– организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

– организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

– организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

– организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и другие вопросы, которыми не занимаются поселения.

Городские округа решают в совокупности все вопросы местного значения, которые закреплены за поселениями и муниципальными районами.

Закон 2003 г. устанавливает новый порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Отныне ими могут наделяться только муниципальные районы и городские округа. При этом наделение государственными полномочиями допускается только законом, изданным федеральной властью или субъектом Федерации, на неограниченный либо определенный срок. Такие законы должны издаваться ежегодно, в них прописываются все права и обязанности как органов местного самоуправления в отношении их выполнения, так и органов госвласти, методика расчета нормативов для определения общего объема субвенций, выделяемых госвластью на их выполнение; перечень материальных средств, передаваемых муниципальной власти для их осуществления; порядок отчетности органов местного самоуправления о выполнении отдельных госполномочий и порядок контроля со стороны государственной власти за их осуществлением.

Существенно изменились организационные основы местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. практически не регулировал этот вопрос. Закон 2003 г. резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере, очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.

Согласно новому закону структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (причем их наличие обязательно, в то время как по закону 1995 г. обязательным был лишь представительный орган); контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этих поселениях полномочия представительного органа осуществляет сход граждан.

Наименования представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации отныне устанавливаются законом субъекта РФ. Вероятно, это сделано с целью избежать путаницы в наименованиях важнейших органов местного самоуправления хотя бы в пределах субъекта Федерации.

Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть меньше 15 человек.

Если по закону 1995 г. депутаты должны были избираться на срок не менее двух лет и все могли работать на постоянной основе, т. е. за плату, то по закону 2003 г. депутаты могут избираться на срок от двух до пяти лет, а на постоянной основе разрешено работать лишь 10% депутатов.

Закон 1995 г. выделил исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления, перечень которых мог расширяться уставом муниципального образования. Федеральный закон 2003 г. делает крен в сторону ограничения полномочий представительного органа.

Согласно закона, в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Другие статьи закона 2003 г. дают право представительному органу:

– избирать своего председателя; определять свою структуру, иметь статус юридического лица, право на самороспуск;

– право утверждать структуру администрации, назначать своих представителей в конкурсную комиссию, утверждать условия контракта с главой местной администрации;

– право назначать местный референдум, муниципальные выборы, голосование по вопросам изменения границ и преобразования МО, по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления

– право назначать публичные слушания, определять порядок их организации и проведения;

–право устанавливать порядок привлечения заемных средств, в т. ч. за счет выпуска муниципальных ценных бумаг.

Представительный орган может иметь и иные полномочия, но только в силу предписания федерального закона и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Вместе с тем право представительного органа контролировать исполнение полномочий другими органами и должностными лицами местного самоуправления предоставляет ему широкие возможности обсуждения любого вопроса местной жизни.

Местная администрация, по сути, правомочна решать все вопросы местного значения, кроме тех, которые отнесены к исключительной компетенции представительного органа. Главой местной администрации является глава муниципального образования, избранный населением, либо лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта утверждаются представительным органом в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий. Порядок проведения конкурса устанавливает представительный орган муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом муниципального образования. Треть конкурсной комиссии в муниципальном районе или городском округе назначается законодательным органом власти субъекта Федерации, поскольку глава этого муниципального образования будет осуществлять отдельные госполномочия.

Закон 2003 г. установил исчепывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, главы администрации, работающего по контракту.

Закон 2003 г. расширил перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включил в него формы, существовавшие, но не нашедшие отражения в федеральном законодательстве: голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, его преобразования; публичные слушания; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан.

Различные муниципальные образования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Это полностью соответствует часто повторяемому в последнее время одному из принципов административной реформы: «Деньги следуют за полномочиями».

Даже краткое рассмотрение далеко не всех нововведений Федерального закона 2003 г. показывает, что он многое изменил в организации местного самоуправления на современном этапе. Закон вводился постепенно, окончательно вступил в силу с 1 января 2009 г. За этот период в него уже внесены многочисленные изменения.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вызывает не только положительные отзывы. Отдельные аспекты нового Закона вызвали серьезные споры еще на этапе его разработки. В первую очередь они касались заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения закона 2003 г. существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации. Неоднозначно оценивались и оцениваются также вводимые законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Вопросы (к разделам 1 – 2):

В чем отличие Советов как местных органов государственной власти от органов местного самоуправления?

Что нового ввел закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. в организацию местного самоуправления?

Особенности «президентской реформы» местного самоуправления 1993 г.?

Какие положения об организации местного самоуправления содержатся в Конституции Российской Федерации 1993 г. ?

В чем значение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. для развития правовой основы местного самоуправления?

Какие нововведения содержит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. по сравнению с аналогичным законом 1995 г.?

Нормативно-правовые акты (к разделам 1 – 2):

Европейская Хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.1998. № 36. Ст. 4466.

Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М., 1993.

Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР от 9 апреля 1990 г.// Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 97-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 23 октября 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации.1996. № 49. Ст. 5497.

О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 10 сентября 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4464.

Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон от 8 января 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 224.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. // Там же. № 44 Ст. 4188.

О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. // Там же. № 52. Ст. 5070.

Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 24. Ст. 2741

Литература (к разделам 1 – 2):

Анимица Е. Г., Силин Я. П., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. Екатеринбург, 2006.

Колюшин Е. И. Муниципальное право России: Курс лекций. М, 2008.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006.

Местное самоуправление в Российской Федерации: справочник для глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления, муниципальных служащих / под ред. И. В. Выдрина. Екатеринбург, 2007.

Подсумкова А. А., Чанов С. Е. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Комментарий постатейный]. 4-е изд., перераб., М., 2008.

Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления городского поселения в условиях муниципальной реформы. Научно-метод. пособие / Д. Е. Зайков и др. Орел, 2007.

Проблемы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении / под общ. ред. В. С. Мокрого. М.: Изд-е Гос. Думы, 2008.

Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты / Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований. М., 2005.

Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа // Государство и право. 2004. № 3.

Региональные особенности реализации муниципальной реформы в условиях переходного периода / Стародубовская И., Славгородская М., Летунова М, 2007.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.

Славгородская М. Ю., Летунова Т., Хрусталев А. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления. М.: ИЭПП, 2008.

Социальная напряженность на муниципальном уровне: Методика оценки работы администрации // Социс. 2005. № 10.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разъяснения отдельных положений закона / Федеральное Собрание Рос. Федерации, Гос. Дума (авт. коллектив: А. Ю. Броницын и др.; под общ. ред. В.С. Мокрого). М.: Издание Гос. Думы, 2007.

Фейгин М. З. Кодификация законов о местном самоуправлении в Российской Федерации. Самара, 2006.

Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., переработ. и доп.: М., 2008.

Эффективное местное самоуправление как национальный проект / под общ. ред. М. А. Котлярова. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2006.