1.2 Еволюція науки державного управління

Питання про управління як наріжну ланку взаємодії соціальної теорії та суспільної практики були актуальною проблемою з давніх часів.

Вже міфи народів Стародавнього Світу (Ассирії, Вавилону, Єгипту, Греції, Китаю, Індії) містять у собі зародки ідей необхідності та важливості певного упорядкування і регулювання співжиття людей, без чого воно матиме хаотичний і деструктивний характер.

Цінність держави як філософсько-правової теорії і практики організації політичної влади та управління суспільством визнавалися античними філософами Платоном, Аристотелем, Плутархом. Зміст наполегливого пошуку ними досконалих, заснованих на знаннях і людських чеснотах, форм державної організації полягав у тому, що правління освічених і мудрих людей забезпечувало б дотримання законів і соціальну справедливість.

Ранньохристиянські мислителі, обґрунтовуючи істинність вчення Христа, підкреслювали його важливе значення для утвердження відповідних стереотипів організації суспільного життя. Викладені у працях Августина Блаженного, Фоми Аквінського ідеї стали теоретичним підґрунтям державного управління і соціального регулювання.

Представники філософської думки Новітнього Часу (Т. Гоббс, Б. Спіноза, Дж. Локк) обстоювали ідею верховенства закону, вимогу дотримання правової справедливості. Висунуту Д. Локком ідею поділу влади на окремі гілки – законодавчу, виконавчу і судову – було підтверджено досвідом державного будівництва у різних країнах.

Вагомий внесок у розробку проблем нормативно-правового управління життям суспільства належить видатним французьким філософам ХVIII ст. Ш. Монтеск’є, Ж. -Ж. Руссо, К. Гельвецію, вчення яких пройняті ідеями гуманізму, просвітництва, боротьби проти абсолютизму, за відносне вирівнювання майнового становища громадян.

Новий етап у розробці проблем державного управління пов’язаний з творчістю визначних німецьких філософів І. Канта і Г. Гегеля, яким належить велика заслуга у розвитку ліберальної теорії правової держави як ідеальної моделі, якою слід керуватися у практичній організації державного життя (І. Кант) та необхідності поділу влади як гарантії публічної свободи (Г. Гегель).

На початку ХХ ст. у промислово розвинених країнах з’явилися оригінальні погляди на регулятивну функцію держави у розвитку економіки, на еволюцію механізмів соціального управління, які формуються у працях О. Бауера, В. Адлера, К. Ренера. Вони приділяли значну увагу новим елементам у механізмах соціального управління, розробці методів соціально-політичного прогнозування, ролі психологічного фактора в ситуативному управлінні, проблемам демократизації управління виробництвом, виключенню з суспільної практики авторитарних методів управління.

Дослідженням актуальних проблем соціального управління у ХХ ст. займалися Д. Істон, М. Вебер, Е. Тоффлер та інші відомі соціологи і філософи, яких об’єднують ідеї необхідності втручання держави в управління економічними процесами, боротьби з бідністю, гуманізації праці, розуміння важливості врахування впливу на всі сфери суспільного життя новітніх досягнень науки, техніки і культури.

У другій половині ХХ ст. з’являється концепція «управління людьми» на основі доктрини «людських відносин» (Д. Белл, П. Дрyкер, Дж. Гелбрейт, Е. Мей, Г. Саймон та ін.). Згідно з нею управління економікою і вплив на усі сфери суспільного життя мають стати прерогативою представників нового соціального прошарку – освіченої висококваліфікованої еліти управлінців, інженерів, учених та інших представників технічної інтелігенції.

Філософські розвідки радянського періоду 20-90 рр. ХХ ст., присвячені проблемам соціального управління. У працях В. Афанасьєва, Д. Гвішіані, Г. Попова, А. Годунова, В. Куценка, Є. Головахи – проблематика соціального управління розглядалася переважно у контексті потреб соціалістичного суспільства з акцентом на критику буржуазних теорій управління. Однак, були сформульовані продуктивні ідеї щодо природи та механізму соціального управління, ролі прогнозування і планування у процесі прийняття управлінських рішень тощо.

Теорія суспільного вибору зародилася у 60-ті роки XX ст. як галузь економічної науки, що вивчала питання оподаткування та державних витрат у контексті проблем надання суспільних благ. Провідним розробником її є лауреат Нобелівської премії з економіки 1986 року Джеймс Б’юкенен, який досліджував проблему, що лежить на стику економічної теорії та теорії державного управління.

Теорія суспільного вибору – це теорія, яка вивчає різні способи і методи, за допомогою яких люди використовують урядові установи у своїх власних інтересах. «Раціональні політики» підтримують насамперед ті програми, які сприяють зростанню їх престижу та підвищують шанси отримати перемогу на чергових виборах.

Дж. Б’юкенен вважає, що, застосовуючи модель економічної поведінки до аналізу політики, слід враховувати різницю у мотивах поведінки, а головне, в «неоднаковій структурі» ринкової і політичної систем.

На політичному ринку замість принципу «один долар – один голос» діє принцип «одна людина – один голос». Це згода між людьми, що властива будь-якому виду обміну.

Прихильники теорії суспільного вибору розглядають політичний ринок за аналогією з товарним. Держава – це арена конкуренції людей: за вплив на прийняття рішень; за доступ до розподілу ресурсів; за місця на ієрархічних сходах.

Представницька демократія успішно використовує вигоди суспільного поділу праці. Обрані депутати спеціалізуються на прийнятті рішень із визначених питань. Законодавчі збори організовують і спрямовують діяльність виконавчої влади, стежать за втіленням у життя прийнятих рішень.

За представницької демократії можливе прийняття рішень в інтересах не більшості населення, а вузької групи осіб. Такі групи особливо зацікавлені у підтриманні постійного зв’язку з представниками влади. Вони використовують усі методи впливу (засоби масової інформації, демонстрації, мітинги тощо) аж до підкупу, щоб чинити тиск на законодавців і чиновників. Усі ці способи впливу на представників влади з метою прийняття вигідних політичних рішень для обмеженої групи виборців називають лобізмом – (англ. lobbyism, від lobby – приймальна, кулуари).

Лобізм дає змогу віднаходити джерела фінансування передвиборної кампанії та політичної діяльності.

Існує практика взаємної підтримки депутатів шляхом «торгівлі голосами» (логролінг з лат. logroling- взаємна підтримка). Депутат «купує» підтримку вирішення питань своїх виборців, віддаючи взамін свій голос на захист проектів колег. Уряд за допомогою логролінгу, йдучи назустріч місцевим інтересам, домагається схвалення великого дефіциту держбюджету, зростання асигнувань на оборону тощо, тим самим нерідко приносячи загальнонаціональні інтереси у жертву місцевим, регіональним вигодам.

Теорія політичного ділового циклу набула розвитку у 70-80-ті роки XX ст. (В. Нордгауз, Д. Макре), в якій докладно розглядалися можливості державного антициклічного регулювання і передбачалася передумова впливу економічного становища всередині країни на популярність правлячої партії. Головним показником стану кон’юнктури були темпи інфляції та норма безробіття.

Механізм політичного циклу полягає в тому, що:

прагнучи гарантувати перемогу для своєї партії на виборах, уряд намагається забезпечити оптимальне співвідношення інфляції та безробіття. Одразу ж після приходу до влади адміністрація докладає зусиль до зниження передусім темпів зростання цін шляхом штучного провокування кризових явищ;

на кінець виборчого періоду завдання перетворюється на протилежне – робиться все можливе, щоб «розігріти» економіку, підняти рівень зайнятості. Тим самим провокується черговий поштовх для зростання цін. Розрахунок робиться на інерційність їх руху. На момент виборів рівень зайнятості зростає, а інфляція ще не встигає набрати повної сили.

Така політика має сприяти залученню додаткових голосів і успіху на виборах. Іншими словами, уряд замість того, щоб стабілізувати економічне зростання, починає виступати проциклічним фактором в економіці, що провокує коливання.

Теорія трансакційних витрат Рональда Коуза – американського економіста, який визначив і запровадив у науковий обіг таку категорію як трансакційні витрати (витрати на пошук інформації про ціни, попит, пошук партнерів, укладання контрактів тощо).

Трансакція (від лат. transactio – звершення) операція, угода (політична, наукова, економічна), що супроводжується взаємними поступками.

На думку Коуза, для успішного функціонування ринку важливе значення мають як трансакційні витрати, так і права власності. Якщо трансакційні витрати невеликі, а права власності чітко визначені і виконуються суб’єктами господарювання – ринок здатний до саморегулювання настільки, що може усувати навіть соціально значущі зовнішні ефекти. Тобто, державне втручання не завжди бажане. Воно буде ефективним тоді, коли витрати державного втручання будуть меншими за витрати, пов’язані з нестабільністю ринку.

У мінімізації трансакційних витрат державі теж надається певна роль: прийняття відповідних законів і забезпечення їх дотримання, виробництво суспільних благ, оборона, державний апарат, інфраструктура, соціальні потреби тощо.