2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особой подотраслью финансового пра­ва — бюджетным правом. Бюджетное право связано с другими разделами и институтами финансового права, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координи­рующей ролью.

Специфика предмета бюджетного права состоит в том, что оно регулирует отношения Российской Федерации, ее субъек­тов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти. Эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использо­ванием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Исходя из этой общей характеристики бюджетного права, в нем можно выделить следующие блоки норм, которые закреп­ляют и регулируют:

а) бюджетную систему и бюджетное устройство РФ, т. е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок разграничения доходов и расходов между бюджетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

г) бюджетный процесс, т. е. порядок формирования и реали­зации бюджета, а также порядок отчетности об исполнении бюджета.

В соответствии с вышеизложенным бюджетное право — это подотрасль финансового права — совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в Свя­зи с образованием, распределением и использованием денежных фон­дов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Однако такой подход позволяет трактовать содержание бюджетного права очень широко и отнести к нему не только соб­ственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отно­шения (например, касающиеся налогов). Поэтому в определение понятия бюджетного права Целесообразно ввести уточняющие признаки, основанные на конкретизации его предмета. Таким образом, бюджетное право РФ — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих отношения по организации бюджет­ной системы РФ, определению состава и порядка разграничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетен­цию государства и муниципальных образований, а также бюджет­ный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов России обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается Особенная часть этой отрасли права.

Важнейшими принципами бюджетного права являются прин­ципы федерализма и развития местного самоуправления, выте­кающие из норм Конституции РФ и свойственные финансово­му праву в целом. В бюджетном праве они находят специфиче­ское проявление.

Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюд­жетов субъектов Федерации как необходимой финансовой ос­новы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной по­литикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в за­креплении права муниципальных образований на местный бюд­жет и полномочий органов местного самоуправления по его самостоятельному формированию и исполнению в целях реше­ния задач местного значения в соответствии с законодатель­ством Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве выделяются, причем более четко, чем в других разделах финансового права, материальные и процессу­альные нормы.

Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюд­жетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, т. е. составления, рас­смотрения, утверждения бюджета и т. д., формы взаимоотноше­ний органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджет­ного права, механизм их осуществления. Процессуальные нор­мы бюджетного права закреплены в части третьей БК РФ «Бюд­жетный процесс в Российской Федерации».

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1. государство и его территориальные подразделения — Российская Федерация в целом; субъекты РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Мос­ква и Санкт-Петербург; муниципальные образования и входя­щие в их состав поселения; закрытые административно-территориальные образования); органы государственной власти и местного самоуправления — представительные (законодательные), и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления;

1. главные распорядители, распорядители и получатели бюд­жетных средств;

2. банковская система.

Право на соответствующий бюджет — это основное из мате­риальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образова­нию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъ­ектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации яв­ляется ее народ. Из права на бюджет вытекает комплекс различ­ных материальных бюджетных прав, принадлежащих назван­ным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Конкретными процессуальными правами и обязанностями на­делены представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т. д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права стано­вятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в свя­зи с формированием, распределением и использованием средств го­сударственных и местных бюджетов.

Этим правоотношениям свойственны особенности, касающие­ся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обуслов­лены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;

в) в бюджетных правоотношениях, помимо органов государ­ственной власти и местного самоуправления, непосредственно участвуют в качестве субъектов этих отношений государство, государственные или муниципальные образования.

Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного пра­ва, могут быть материальными и процессуальными.

БК РФ для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новые в россий­ском законодательстве понятия — бюджетное и расходное обяза­тельства. Согласно Кодексу (ст. 6) бюджетные обязательства — это расходные обязательства, исполнение которых предусмот­рено законом (решением) о бюджете на соответствующий фи­нансовый год.

К субъектам бюджетного права применяются установленные в нормах бюджетного права меры ответственности за наруше­ния бюджетного законодательства. Они предусмотрены в БК РФ (часть IV), который привел вопросы ответственности за нару­шения бюджетного законодательства в определенную систему.

Согласно БК РФ (ст. 281) нарушением бюджетного законода­тельства признается неисполнение или ненадлежащее испол­нение установленного Кодексом порядка составления и рас­смотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, испол­нения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы. БК РФ определяет основания для применения мер принужде­ния (ст. 283) и перечень этих мер, которые применяются к нару­шителям бюджетного законодательства (ст. 282). В него входят: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного про­цесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приос­тановление операций по счетам в кредитных организациях; на­ложение штрафа; начисление пени; иные меры.

Помимо упомянутых положений БК РФ, нормы об ответ­ственности в бюджетной сфере включены в новый КоАП РФ, введенный в действие с 1 июля 2002 г. (ст. 15.14—15.16). Вместе с тем в данной области в соответствующих случаях применяются и меры уголовной ответственности, предусмотренные УК РФ.

Источники бюджетного права. Основой всех правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, является Конституция РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в Российской Федерации (ст. 71, 72, 101, 104, 106, 114, 132 и др.). Помимо этого и конституционные нормы общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюд­жета, основы организации бюджетной деятельности государ­ства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Среди действующих в данной сфере законодательных актов особо следует отметить БК РФ — впервые принятый в России (31 июля 1998 г.) кодифицированный федеральный законода­тельный акт, регулирующий бюджетные отношения в стране. Кодекс введен в действие с 1 января 2000 года. В нем установлены общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы, включая феде­ральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и муниципаль­ных образований, государственные внебюджетные фонды, оп­ределены правовое положение субъектов бюджетных правоот­ношений, основы межбюджетных отношений, бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Кодекс призван сыграть важную роль в обеспечении бюд­жетных отношений необходимой правовой основой, оказать воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых ак­тов органов местного самоуправления.

В БК РФ входят следующие части: «Общие положения»; «Бюджетная система Российской Федерации»; «Бюджетный процесс в Российской Федерации»; «Ответственность за нару­шение бюджетного законодательства Российской Федерации»; «Заключительные положения».

Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, помимо конкретных показателей его доходов и расходов, также содержат правила общего значения, т. е. нормы бюджетного права.

В сфере бюджетных отношений, помимо законов, на феде­ральном уровне действуют указы Президента РФ, постановле­ния Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической органи­зации бюджетной деятельности государства.

В связи с распределением компетенции по правовому регу­лированию бюджетных отношений между органами власти раз­ных уровней, источниками бюджетного права, действующими в пределах соответствующей территории, являются также норма­тивно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуп­равления. Эти правовые акты конкретизируют, применительно к местным особенностям, установленные на федеральном уровне правила, при этом они не должны противоречить последним.

Таким образом, система источников бюджетного права в Российской Федерации состоит из правовых актов трех уров­ней, что обусловлено федеративным государственным устрой­ством и действием принципов местного самоуправления. Вмес­те с тем названные источники имеют и разную форму в зависи­мости от вида органов, принявших их.