Тема 1.Сутність і складові бюджетного менеджмену

1.1. Бюджетний менеджменту та його роль у бюджетному процесі

У фінансовій системі кожної країни одне з провідних місць займає бюджет держави. На відміну від інших сфер і ланок він охоп­лює все суспільство, кожну юридичну та фізичну особу. В бюджеті переплітається величезна гамма інтересів та протиріч. По мірі свого впливу це основний фінансовий інститут. Бюджет виступає, з одного боку, фінансовою базою для реалізації державою своїх функцій, а з другого - інструментом впливу на різні сторони суспільно-економічного життя. Це настільки важлива ланка фінансів, що навіть неможливо собі уявити державу без бюджету.

Стан бюджету, рівень бюджетного впливу на суспільство, харак­тер і результати його впливу залежать від двох основних чинників: від бюджетної моделі та від налагодженості бюджетного процесу. Визначальним чинником при цьому виступає побудова бюджетної моделі. Невірна бюджетна модель, або така модель, що не відповідає конк­ретним історичним чи соціально-економічним умовам, веде як до підриву фінансової бази держави, так і до суттєвого зменшення бюджетного впливу. Сама найкраща організація бюджетного процесу за таких умов не може забезпечити належну роль бюджету. Однак це не означає, що організація бюджетного процесу є другорядним яви­щем. Вона вторинна по відношенню до бюджетної моделі, але зовсім не пасивна. Чітко налагоджений бюджетний процес може деякий час утримувати хитку бюджетну модель. Це потребує значних зусиль, але це можливо. Водночас погана організація бюджетного процесу може привести до того, що навіть найкраща бюджетна модель буде неефективною.

Поєднання двох негативних чинників - недієздатної бюджетної моделі і дезорганізованого бюджетного процесу практично невідворотньо веде до фінансової кризи в державі. За таких умов першо­черговим є завдання вдосконалення організації бюджетного процесу. Звісна річ, обов'язковим є і зміна або перебудова бюджетної мо­делі. Але це потребує певного часу і на цей період бюджет теж має повністю виконувати свої функції. Таким чином, організація бюджетного процесу, який включає в себе складання, розгляд, затвердження та виконання бюджету, має дуже важливе значення. Уп­равління бюджетом тільки тоді ефективне, якщо воно опирається на чітко організовану систему бюджетного процесу.

Об'єктом бюджетного менеджменту як системи управління виступає основний централізований державний фонд фінансових ресур­сів - бюджет держави. Оскільки, як уже відзначалось, розгалуженість і розміри цього фонду досить значні /в ньому централізу­ється в різних країнах від 30 до 65% ВВП/, то й система управ­ління ним має відповідати найвищим вимогам менеджменту. В су­часних умовах ні особливий талант та інтуіція керівників і служ­бовців фінансових установ, ні їх відданність справі і працездат­ність, ні будь-які методи стимулювання їх праці не в змозі за­безпечити надійність бюджетного процесу без знань і навичок у сфе­рі як генерального, так і спеціального галузевого менеджменту.

Генеральний менеджмент формує загальні знання з організації та методів управління, які відносяться до будь-якого об'єкту чи системи, в т.ч. і до бюджету. Він вивчається в дисципліні "Осно­ви менеджменту" і закладає базові знання з питань управлінської діяльності. Разом з тим кожна система чи об'єкт мають свої специ­фічні характеристики і особливості, які потребують особливих підходів і методів, деталізації загальних вимог і положень, що і призвело до виділення галузевих напрямів менеджменту. Одним з них і є бюджетний менеджмент.

Предметом бюджетного менеджменту як учбової дисципліни є бюджетний процес і управління ним. Бюджетний процес характери­зує і відображає систему управління бюджетом, яка в свою чергу включає органи управління бюджетом і структуру та методологію бюджетної діяльності.

1.2. Складові елементи організації бюджетного процесу

Бюджетний процес — це організація і порядок складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету. Оскільки бюджет являє собою систему всеохоплюючих фінансових відносин і через нього проходить значна маса грошових потоків, то бюджетний процес завжди перебуває в центрі уваги суспільства.

Він складається з двох частин:

— бюджетне планування;

— виконання бюджету.

Процедура бюджетного планування — послідовність заходів і дій зі складання, розгляду і затвердження проекту бюджету, яка визначається відповідним законом. В Україні на державному рівні вона включає такі етапи та стадії:

1. Складання проекту бюджету:

— направлення Президентом Верховній Раді бюджетного послання;

— розроблення Верховною Радою бюджетної резолюції, у якій визначаються основні напрями бюджетної політики на наступний рік;

— розроблення Міністерством фінансів на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку прогнозного проекту Державного бюджету;

— узгодження показників прогнозного проекту бюджету з пропозиціями міністерств, відомств та інших органів;

— розроблення Міністерством фінансів робочого (узгодженого) проекту Державного бюджету і подання його в Кабінет Міністрів;

— розгляд проекту бюджету в Кабінеті Міністрів, прийняття рішення про його схвалення і подання Президенту проекту Закону про бюджет;

— розгляд проекту Закону про бюджет Президентом і подання його до Верховної Ради.

2. Розгляд проекту Закону про Державний бюджет України:

— розгляд проекту Закону про Державний бюджет у комісіях і комітетах Верховної Ради;

— доповідь Міністра фінансів на засіданні Верховної Ради та співдоповідь голови комітету з питань бюджету;

— обговорення проекту Державного бюджету на засіданні Верховної Ради;

— прийняття відповідного рішення про результати розгляду проекту Закону про Державний бюджет:

а) затвердити Закон про Державний бюджет України;

б) схвалити у першому читанні і направити на доопрацювання;

в) відхилити і направити на перероблення.

Виконання бюджету полягає у мобілізації запланованих доходів і фінансуванні передбачених видатків. Організація виконання бюджету покладається на Кабінет Міністрів, оперативна робота ведеться Міністерством фінансів, Державною податковою адміністрацією і Державним казначейством. Виконання бюджету здійснюється на підставі розпису доходів і видатків. Цей документ складається після затвердження бюджету відповідно до підрозділів бюджетної класифікації, яка містить повну деталізацію

видів доходів і напрямів видатків. Розпис доходів і видатків складається з поквартальною розбивкою, що дає змогу збалансувати бюджет на різні періоди.

Касове виконання бюджету (зарахування коштів на рахунки бюджету та перерахування з них) може здійснюватись за двома системами: банківською і казначейською. При банківській системі рахунки бюджету відкриваються в установах банківської системи. При казначейській створюється спеціальна структура — казначейство, яке веде рахунки бюджету, мобілізує кошти і фінан­сує видатки. В Україні Державне казначейство організує і забезпечує виконання Державного бюджету, але кошти бюджету концентруються в установах банківської системи.

Бюджетне планування є стрижневою основою бюджетного процесу. Це пов'язано з тим, що бюджет затверджується органами законодав­чої і місцевої представницької влади. Який бюджет затверджений, такий і виконується. Певні корективи в процесі виконання можуть бути внесені. Однак аксіомою є те, що якщо затвержено необгрунтований, недоцільний і неефективний бюджет, то при найкращому йо­го виконанні він не стане кращим - всі його негативні сторони залишаться. Тому всі проблеми бюджету мають вирішуватись на етапі бюджетного планування. Саме тому в кожній країні йому приділя­ється величезна увага з боку всього суспільства. Це і президентсь­ке подання проекту бюджету, це і його висвітлення в пресі, це і його доступність кожному громадянинові /чого поки що немає в Ук­раїні/, це і всесторонні дебати в органах законодавчої влади, це і пристальне його вивчення в різних комісіях, це й експертизи фахівців і т.ін.

1.3.Органи управління бюджетом

Склад органів управління бюджетом, враховуючи його роль, досить розгалужений. Виділяється три групи. Першу складають органи законодавчої та виконавчої влади. Оскільки бюджет як основний фінансовий план держави затверджується у вигляді закону, то Верховна Рада виступає провідним органом в управлінні бюджетом. Органи виконавчої влади забезпечують підготовку проекту бюджету і його виконання. Президент України від імені виконавчої влади подає бюджет до Верховної Ради, контролює хід його складання і виконання.

Другу групу складають органи оперативного управління бюджетом і бюджетного контролю. Сюди відноситься Міністерство фінансів та його обособлені підрозділи - контрольно-ревізійна служба і казначейство, а також Державна податкова адміністрація і Рахункова палата. Міністерство фінансів має більш узагальнені функції - воно про­водить роботу із складання проекту бюджету і його виконання. На інші органи покладаються більш звужені і деталізовані функції. Державна податкова адміністрація контролює дотримання платниками податків і обов`язкових внесків податкового законодавства, повно­ту, правильність та своєчасність розрахунків з бюджетом. При цьому хід виконання доходної частини бюджету контролює Міністер­ство фінансів і його місцеві підрозділи. Контрольно-ревізійна служба здійснює контроль за цільовим, раціональним і правиль­ним використанням бюджетних асигнувань. При цьому його функції дещо виходять за рамки бюджету, оскільки воно контролює дотримання фінансового законодавства в цілому у суб'єктів господа­рювання, насамперед у державному секторі. Казначейство здійснює касове виконання бюджету, тобто забезпечує прийом доходів та фінансування видатків. Якщо податкова адміністрація і контрольно-ревізійна служба розвились на базі відповідних підрозділів Міністерства фінансів, та казначейство - це нова структура касового виконання бюджету. Рахункова палата виступає органом позавідомчого контролю за бюджетним процесом.

Третю групу складають органи, які, виконуючи покладені на них функції, безпосередньо зв'язані з бюджетом. Одні по лінії формування доходів при наданні їм права нараховувати і стягува­ти певні платежі і штрафні санкції. Сюди відносяться: Митний ко­мітет і його підрозділи, що здійснюють стягнення мита і його пе­рерахування в бюджет, накладають штрафи за порушення митних пра­вил; органи Міністерства внутрішніх справ, що збирають державне мито і стягують різні штрафи; органи юстиції і нотаріальні контори, що збирають чи нараховують державне мито; різного роду природоохоронні органи та інспекції, що стягують штрафи за порушення екологічного за­конодавства, правил полювання та риболовства, користування вод­ними, лісовими та іншими природними ресурсами; органи державної інспекції з контролю за цінами в частині нарахування та стягнен­ня штрафних санкцій за порушений законодавства в сфері ціноут­ворення та ін. По лінії фінансування видатків до третьої групи органів управління бюджетним процесом відносяться різні управлінські структури, насамперед галузеві міністерства і відомства, які отримують функції головних розпорядників кредитів, тобто здійснюють безпосереднє фінансування видатків і фінансування за рахунок бюджету підвідомчих підприємств, організацій, установ та інших структур.

1.4. Етапи і методи управлінської діяльності в бюджетному процесі

Рівень бюджетного планування залежить від багатьох чинників. По-перше, він визначається чіткістю формулювання цілей і зав­дань, які вирішує та чи інша країна. Не може бути просто хорошого чи поганого бюджету. Його рівень визначається саме тим, як він запезпечує реалізацію поставленої мети. Один і той же варіант бюджету може бути абсолютно по різному, а то і зовсім протилежно оцінений з позицій різних цілей і завдань. Нечіткість їх формулювання, а то і взагалі відсутність, веде до невизначеності бюджету, до неможливості його оцінки. З позицій бюджетного менеджменту це неприпустима ситуація, бо неможливо раціонально управляти бюджетним процесом, не знаючи, чого треба досягти. Це класична вимога менеджменту - формулювання цілей і завдань, його визначальна основа.

По-друге, рівень бюджетного планування залежить від достовір­ності інформації, яка використовується при розрахунках проекту бюджету. Можливі два варіанта збору цієї інформації. Перший - отримання планових показників від різних міністерств і відомств, підприємств і організацій. Але для цього потрібно законодавче регулювання режиму представлення, який не порушував би комерційної таємниці. Також слід завбачати вірогідність подання недостовірної інформації, як з причини її приховування, так і з огляду на відомчі інтереси. Тобто такий варіант потребує постійного конт­ролю вхідної інформації. Другий варіант полягає в накопиченні і обробці відповідної інформації безпосередньо органами опера­тивного управління бюджетом. Цей варіант теж має значні складнощі в реалізації, адже збір інформації йде тільки за фактичними звітними даними. Спрогнозувати планові показники дуже важко, але потрібно і можливо.

По-третє, рівень бюджетного планування залежить від його методології. Сучасна світова фінансова наука розробила безліч статистичних і економіко-математичних методів прогнозування і планування, які поки що не застосовуються в Україні. Склалася взагалі досить парадоксальна ситуація - в спадщину від планової економіки ми отримали досить низький рівень методології планування, в т.ч. і бюджетного. Основний підхід, який застосовувався і про­довжує використовуватись, планування від досягнутого рівня.

1.5. Складові бюджетного менеджменту і бюджетне планування

Існує три методи планування показників бюджету: метод прямого рахунку, нормативний і аналітичний. Метод прямого рахунку передбачає обчислення показників бюджету виходячи із реальних потреб і показників в розрізі окремих статей доходів і видатків по кожному підприємству, організації, установі, громадянину. Він досить громіздкий і трудомісткий, оскільки передбачає максима­льну деталізацію розрахунків, але водночас він і найбільш точний. Нормативний метод заснований на використанні норм і нормативів встановлених по відношенню як до детальних, так і узагальнених показників. Аналітичний метод, що передбачає обчислення планових показників на основі встановлення впливу на них різних факторів, засновується на моделюванні бюджетних показників.

Бюджетне планування в цілому, як складання фінансового плану, засноване на балансовому методі. Бюджет не може бути незбалансованим. Дефіцит бюджету зовсім не означає його незбалансованості, оскільки встановлюются джерела покриття нього дефіциту, якими є державні позики чи емісія грошей. При цьому вибір стратегії збалансування бюджету є надзвичайно важливим елементом бюджетного менеджменту. Можливі три варіанти збалансування бюджету при на­явності дефіциту. Перші два, скорочення видатків або збільшення податкових надходжень, пов'язані із недопущенням дефіциту, третій полягає у встановленні джерел покриття дефіциту бюджету. Кожний з варіантів передбачає безліч варіацій і може використовуватись як окремо, так і в комплексі з іншими. При цьому дуже важливо, якій фінансовій стратегії віддається перевага - "податковим" чи "позико­вим" фінансам.

2. Складові бюджетного менеджменту і бюджетне планування

Кожна система управління, в тому числі і бюджетна, складається з двох взаємозв'язаних частин - об'єкту і суб'єкту управління. На якості управління однаково відображається знання як об'єкту, або як ще він визначається, керованої системи, так і суб'єкту, або керу­ючої системи. Але певна підпорядкованність між ними існує. Визна­чальним є все-таки знання об'єкту управління, адже без цього процес управління просто неможливий. Тому і засвоєння бюджетного менедж­менту починається з вивчення сутності та структури бюджету держави.

Бюджет як об'єкт управління є дуже складним і різноплановим явищем, котре потребує глибокого і всебічного вивчення. Він має різні прояви і розглядається як економічна категорія, що відоб­ражає певні економічні відносини у суспільстві; як основний фі­нансовий план, котрий затверджується в законодавчій формі і висту­пає таким чином правовою категорією; як централізований фонд фінан­сових ресурсів держави, який забезпечує їй базу для виконання встановлених функцій. Всі ці прояви бюджету тісно взаємозв`язані. Неможливо добре розумітися на бюджеті, знаючи, хоча б і досконало, лише одну його сторону - необхідно мати комплексне уявлення.

Вивчення бюджету як об'єкту управління засновується на розгляді з трьох вище вказаних сторін його прояву як економічного і суспільного явища. Структура бюджету розглядається за двома напрям­ками. По-перше, у вертикальному розрізі ієрархії органів державної влади і управління. На кожному з рівнів складається, затверджується і виконується окремий бюджет. Ця побудова бюджету характеризується поняттями "бюджетний устрій" і "бюджетна система". По-друге, структура бюджету характеризується складом і співвідношенням його доходів і видатків. Оскільки бюджет як економічна категорія зачіпає всі юридичні та фізичні особи, то структура доходів і видатків бюджету є не просто їх арифметичним співвідношенням, а характеристикою збалансованості та врівноваженості інтересів у суспільстві. Саме з цих позицій необхідно детальне вивчення структури бюджету.

Система управління бюджетом, як відзначалось, складається з двох елементів - сукупності органів управління та етапів і методів управлінської діяльності у бюджетному процесі. Охарактеризуємо з цих позицій складові бюджетного менеджменту. Вони визначаються загальними функціями управлінської діяльності. Наука про упра­вління виділяє такі основні функції менеджменту: стратегічне плану­вання, планування реалізації стратегії, організація виконання роз­роблених планів, облік і контроль. Виходячи з цих функцій та з структури бюджетного процесу як предмету бюджетного менеджменту, мож­на виділити такі складові частини бюджетного менеджменту, що розглядаються в даному підручнику: управління бюджетним процесом, яке включає бюджетне планування та організацію виконання бюджету; облік виконання бюджету; контроль за виконанням бюджету.

Організація бюджетного планування і виконання бюджету були охарактеризовані раніше як складові бюджетного процесу. При цьому необхідно ще раз зазначити, що основна і визначальна функція ме­неджменту - стратегічне планування, практично не реалізовується повною мірою в Україні. Були спроби розробки окремих стратегічних до­кументів, як наприклад, бюджетної концепції, але вони не мали логічно­го завершення. Не тільки стратегія бюджетного планування, але й загаль­на економічна доктрина в Україні в завершеному вигляді не існує, що є однією з причин як наявності кризи, так і безрезультативності спроб вийти з неї.

Реалізація функції стратегічного планування покладається на органи законодавчої влади. В бюджетному процесі вона реалізується шляхом направлення в органи виконавчої влади бюджетної резолюції на наступний рік. Функції планування реалізації стратегії - поточне бюджетне планування, та організація виконання розроблених планів - виконання бюджету, покладаються на органи виконавчої влади і оперативного управління бюджетом і виконуються ними в рамках бюд­жетного процесу.

Облік і контроль виконання бюджету не являються безпосередньо складовими частинами бюджетного процесу, їх значення для успішного виконання затвердженого бюджету визначається необхідністю постійного моніторингу використання централізованих фінансових ресурсів.

Роль обліку виконання бюджету в бюджетному менеджменті визнача­ється місцем обліку в системі управління. Суть управлінської діяль­ності полягає в прийнятті своєчасних і правильних рішень з питань планування і виконання бюджету. В свою чергу, прийняття таких рішень засновується на аналізі відповідної інформації, що характеризує стан об'єкту управління - бюджету, на певну дату чи за певний період часу. Завдання обліку - забезпечення системи управління необхідною інфор­мацією. При цьому очевидними є і вимоги до обліку - повнота, достовірність, своєчасність. Повнота означає, що облік ведеться за всіма показниками і параметрами, що характеризують стан бюджету. Достовірність показує, що облікові і звітні дані відповідають реальній дійсності. Своєчасність характеризує наявність необхідної інформації саме в період прийняття відповідних рішень. Без повноти інформації не може бути впевненості у правильності відповідних рі­шень щодо бюджетного планування та виконання бюджету, адже обмеженість інформації веде і до обмеженості у прийнятті рішень. Недосто­вірність інформації веде до прийняття неправильних рішень. Чим біль­ше неточна інформація, тим більш неправильне рішення. І нарешті, сама повна і достовірна інформація ні до чого, якщо вона отримана із запізненням - тобто після прийняття відповідного рішення. Таким чином, облік виконання бюджету є тією забезпечуючою системою, на якій базується бюджетний процес. Звісна річ, правильність в прийнятті рішень залежить і від кваліфікації бюджетних менеджерів, і від методології бюджетної роботи, яка вивчається в даному курсі. Однак визначальною основою в управлінні бюджетом є саме інформація, ос­кільки самі найкращі знання не допоможуть, якщо інформаційне забез­печення не відповідає встановленим вимогам.

Контроль за виконанням бюджету є одним з основних напрямків фінансового контролю. Обсяг фінансових ресурсів, що мобілізуються в бюджеті, та розгалуженість бюджетних взаємовідносин у суспільст­ві ставлять питання контролю за виконанням бюджету в ряд першочер­гових завдань. Цей контроль здійснюють як органи державної влади та управління, так і спеціалізовані служби фінансового контролю - Рахункова палата, Державна податкова адміністрація, контрольно-ревізійна служба. У розвинених країнах такий контроль здійснюється також і безпосередньо громадянами як у прямій формі, так і в посередній. Пряма форма проявляється в тому, що як проект бюджету, так і дані про його виконання є доступними на всіх рівнях кожному громадянину і він може ознайомитись з ними будь-коли. Посередня форма пов'язана з виборами представників влади. При наявнос­ті якихось порушень у бюджетному процесі шансів на переобрання прак­тично не залишається. Тобто контроль забезпечується насамперед гласністю і відкритістю бюджетного процесу, що в свою чергу впливає і на контрольні органи. Адже в таких умовах і їх діяльність стає відкритою, а результати можуть бути перевірені.

Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження. Це серцевина бюджетного процесу — виконується такий бюджет, який прийнято.

Завдання бюджетного планування визначаються необхідністю вирішення охарактеризованого вище триєдиного завдання формування бюджету:

1) достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету;

2) оптимальний розподіл видатків за окремими групами й галузями;

3) збалансування бюджету.

Бюджетне планування починається з визначення можливого обсягу доходів. Обґрунтованість їх планування забезпечує реальність усього бюджетного процесу. Оптимальність розподілу видатків визначається ефективністю використання бюджетних коштів із позицій забезпечення економічного зростання та соціаль­ної гармонії у суспільстві. Збалансування бюджету найскладніше завдання, оскільки, як правило, потреби у видатках перевищують реальні можливості у формуванні доходів.

У процесі бюджетного планування використовуються такі методи:

а) загальний метод — балансовий;

б) до окремих статей — нормативний:

— прямого рахунку,

— аналітичний.

Сутність балансового методу полягає у тому, що бюджет як фінансовий план є балансом доходів і видатків. Отже, бюджет не може бути незбалансованим. Перевищення видатків над доходами неможливе, адже воно, виходячи зі схеми фінансової діяльності держави, не може бути профінансовано. Перевищення ж доходів над видатками, якщо йдеться не про бюджетний профіцит, недоречне, оскільки державі не потрібні зайві кошти (зате вони можуть бути вкрай необхідні юридичним і фізичним особам, у яких вони вилучаються у процесі перерозподілу). Використання балансового методу забезпечує реальність не тільки бюджетного планування, а й збалансованість формування та розміщення фінансових ресурсів у суспільстві.

Нормативний метод є основою бюджетного планування і полягає у визначенні окремих статей доходів і видатків за встановленими нормативами. Наприклад, окремі видатки можуть визначатися за нормативами до макроекономічних показників (відпо­відно до Закону про освіту в Україні на її фінансування з бюджету має виділятися не менше 10% національного доходу). Нормативи можуть мати різні рівні узагальнення — до макро- і мікроекономічних показників, у розрахунку на одного жителя, одну бюджетну установу чи оперативно-сітьовий показник (наприклад, на один клас), а також до конкретних статей видатків чи доходів.

Метод прямого рахунку передбачає деталізований розрахунок за кожним платником доходів та отримувачем бюджетних коштів. Саме він забезпечує повну прозорість бюджетного процесу і найбільшу обґрунтованість проекту бюджету. Водночас це досить трудомісткий процес, і тому його використання, особливо на рівні централізованих бюджетів, ускладнено. У процесі прямого розрахунку доходів і видатків бюджету теж використовуються нормативи, але не узагальнені, а деталізовані.

Аналітичний метод ґрунтується на визначені тенденцій розвитку окремих показників бюджету і чинників, які впливають на ці показники. Планування може здійснюватися з використанням коефіцієнтів, які характеризують динаміку доходів і видатків, або на основі визначення впливу на зміну показників бюджету окремих чинників, наприклад зростання чисельності населення, динаміку цін і тарифів, валютного курсу тощо.