Эффективность муниципального управления

Виды эффективности	Содержание отдельных видов эффективности
Общая социальная эффективность	Уровень и качество жизни населения
Эффективность организации муниципального управления	1. Содержание и организация процесса управления. 2. Рациональность организационной структуры. 3. Организационно-технический уровень системы муниципального управления
Эффективность системы муниципального управления	1. Степень достижения основных целей муниципального управления. 2. Сочетание потребностной, результативной и затратной эффективности (пояснения см. ниже). 3. Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему муниципального управления

Определение эффективности организации муниципального управления

Показатели, используемые при оценке эффективности организации муниципального управления:

1. Показатели, характеризующие эффективность процесса управления:

- расходы на управление;

- экономичность аппарата управления;

- гибкость аппарата управления;

- оперативность принятия решений и др.

2. Показатели, характеризующие рациональность организационной структуры управления:

- звенность системы управления;

- уровень централизации функций управления и др.

2. Показатели, характеризующие эффективность организационно-технического уровня системы управления:

- уровень разделения труда служащих;

- уровень технологичности управления;

- уровень контроля управленческих решений;

- число служащих, результаты работы которых постоянно оцениваются;

- уровень организации профессиональной подготовки служащих;

- уровень организации рабочих мест служащих;

- уровень работы с обращениями граждан и пр.

Что касается нормативно закрепленной методики оценки, то она охватывает основные сферы ответственности муниципалитетов. Оценка в соответствии с установленными требованиями должна производиться на ежегодной основе, при этом в задачу органов власти субъектов Российской Федерации входит формирование сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности.

Всего в отчетах муниципальных образований приводится около 130 показателей с учетом принятых субъектами Российской Федерации дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Доклады включают в себя: таблицы с фактическими значениями целевых показателей и текстовые материалы, содержащие описание реализованных мероприятий, позволивших обеспечить улучшение значений показателей, в том числе сведения о принятых правовых актах органов местного самоуправления; описание причин, повлекших ухудшение значений показателей с соответствующими пояснениями; характеристику мер, реализуемых или планируемых к реализации для достижения планируемых значений показателей; сведения о предполагаемом объеме расходов в ключевых сферах деятельности муниципалитетов.

Анализ созданной системы оценки эффективности муниципальных образований позволяет выделить ряд ее недостатков:

• достижение некоторых показателей, характеризующих выполнение отдельных полномочий местного самоуправления, не обеспеченных финансовыми ресурсами в полном объеме, затруднено дефицитом местных бюджетов;

• существенный уклон общей системы оценки эффективности муниципалитетов сделан в сторону социальной сферы. Удельный вес показателей сферы здравоохранения, образования, культуры и спорта составляет около 50% от общего их количества;

• отсутствуют комплексные интегральные показатели социально-экономического развития территории;

• не все показатели утвержденной системы оценки эффективности муниципальных образований отражают конечный результат деятельности муниципалитетов. Часть из них отражают сам факт реализации полномочий местного значения, например, показатели бюджетно-финансовой сферы. При этом основной акцент делается на выявлении неэффективных расходов бюджета (сравнение действующих расходов с их нормативными значениями), а не на их эффективности;

• имеются показатели, оценивающие эффективность работы не только муниципальных образований, но и исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и Российской Федерации. Прежде всего, это показатели эффективности распоряжения земельными ресурсами территории. В условиях централизации на уровне субъекта Федерации полномочий по распоряжению земельными участками влияние муниципальных образований на эти процессы достаточно ограничено во многих муниципалитетах;

• существуют такие контрольные показатели, которые не имеют прямого отношения к предметам ведения и полномочиям местных властей, и повлиять на них местным властям крайне сложно. Например, как оценить, насколько от действий местных властей зависят такие показатели, как число случаев смерти в возрасте до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в ЕГЭ;

• преобладает ведомственный характер учета показателей оценки эффективности. Указом Президента РФ № 607 было поручено Правительству Российской Федерации обеспечить включение показателей оценки эффективности деятельности муниципальных образований в федеральную программу статистических работ на 2009-й и последующие годы, однако в итоге официальным статистическим учетом удалось охватить только 46% показателей, остальные формируются на основании данных ведомственной статистики муниципальных служб. В целях обеспечения постоянного мониторинга показателей представляется оправданным создание службы муниципальной статистики, однако в условиях дефицита местных бюджетов это трудно реализуемо. К тому же для эффективного функционирования муниципальной статистики необходимо соответствующее изменение действующего законодательства, ухудшение макроэкономических условий в настоящее время делает затруднительным среднесрочное планирование показателей;

• повсеместно ощущается недостаток методических материалов для расчета показателей. Утвержденная Правительством РФ методика расчета имеет достаточно общий характер. Разработанная Министерством регионального развития России «Инструкция по подготовке доклада» позволила упростить этот процесс, вместе с тем по ряду показателей допускается двоякое толкование. Методика расчета отдельных показателей, например, удельный вес детей в возрасте от 5 до 7 лет, получающих услугу дошкольного образования, в некоторых муниципальных образованиях выше 100%, что вызывает сомнение в их достоверности;

• несмотря на требование Указа Президента РФ № 607, некоторые субъекты Федерации до сих пор не разработали документы, регламентирующие порядок подготовки докладов глав муниципальных образований, порядок проведения социологических опросов населения, до территорий не доведены целевые нормативные значения показателей для расчета неэффективных расходов бюджета. Для обеспечения объективности Распоряжением Правительства РФ № 1313-р предусматривалось проведение субъектом Федерации социологических опросов для выявления уровня удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления. Однако на практике, в связи с определенной самоустраненностью региональных органов управления от этого процесса, социологические исследования, как правило, проводятся местными органами собственными силами;

• установлены поздние сроки предоставления данных официального статистического учета. Значительная часть показателей рассчитывается в марте-апреле года, следующего за отчетным периодом (часть показателей, например, в сфере предпринимательства и состояние основных фондов, предоставляется значительно позднее). В свою очередь, показатели, которые закреплены за Территориальными органами Федеральной службы государственной статистики, предоставляются ежегодно до 1 апреля;

• несмотря на то что Указом Президента РФ четко определены сферы (утилизация мусора, благоустройство, озеленение, освещение улиц), по которым субъект Федерации может разработать дополнительные показатели эффективности деятельности муниципалитетов, ряд регионов доводят до местных органов власти целевые индикаторы, относящиеся к сфере компетенции органов государственной власти (например, занятость населения, охрана правопорядка, миграция и др.);

• не определены санкции за нарушение установленных индикаторов, в том числе ответственность глав муниципальных образований за допущение ухудшения динамики показателей. Кроме того, не отражен механизм формирования и согласования плановых показателей деятельности муниципалитетов на федеральном и региональном уровнях.

В целях повышения эффективности системы оценки деятельности органов местного самоуправления предстоит:

1) формирование системы ежеквартального мониторинга целевых показателей и неэффективных расходов бюджета (создание постоянно действующей комиссии или рабочей группы);

2) включение показателей эффективности деятельности муниципальных образований в долгосрочные целевые программы и доклады об основных результатах и направлениях деятельности отраслевых получателей бюджетных средств;

3) по каждому направлению органам местного самоуправления разработать комплекс мероприятий по улучшению результативности деятельности.

Анализируя эффективность деятельности, следует помнить о том, что необходимо выяснять, действительно ли полученный результат возник вследствие управления, а не действия каких-либо сторонних и внешних сил. Например, оценивая итоги работы промышленности, фиксируется факт улучшения/ухудшения как некое достижение органов власти, в реальной же действительности это может быть талант топ-менеджмента, сложившаяся экономическая конъюнктура, действия вышестоящих уровней власти и т.д. Необходимо устанавливать взаимосвязь между целями, задачами, технологиями реализации решений и реально полученными результатами.

1 Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15.10.1985. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.09.1998. № 36. Ст. 4466.

2 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 января.

3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [электронный ресурс]: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 22 октября 2013 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 230.

5 Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 25.

6 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "СГАП", 2005. С. 35.

7 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: Автореф. дис. (научный доклад) ... докт. юрид. наук. М., 1994. С. 23.

8 Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление). М., 2000. С. 12.

9 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 5.

10 Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2007. С. 11.

11 Там же. С. 11.

12 Чаннов С.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. М., 2008. С. 35.

13 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995.

14 Принципы – обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления

15 Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов, 2008. С. 32.

16 Цит. по: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Проспект, 2004. С. 17.

17 Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 66.

18 Цит. по: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2004. С. 17-18.

19 Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 66.

20 Цит. по: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во «Проспект», 2004. С. 15.

21 Подсумкова А.А. Местное самоуправление: некоторые вопросы становления и развития. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 12-13.

22 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2007. С. 172.

23 Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2007. С. 179.

24 Дубовкин К.П., Чеботарев Г.Н. Органы местного самоуправления: понятие, виды, статус // Российский юридический журнал. 2001. № 4. С. 57.

25 См. об этом: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 17.

26 Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 39.

27 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М.: Юрист, 2007. С. 351.

28 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во «Проспект», 2007. С. 349.

29 Муниципальное право / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 120.

30 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2007. С. 489.

31 Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 782.

32 Бородина Н.М., Подсумкова А.А. Финансово-экономические основы местного самоуправления: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2002. С. 6.

33 Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов: Изд-во ПАГС, 2001. С. 52.

34 Российский статистический ежегодник: Стат. сборник. М.: Росстат, 2011.

35 Российский статистический ежегодник: Стат. сборник. М.: Росстат, 2011.

36 Там же.

37 Российский статистический ежегодник: Стат. сборник. М.: Росстат, 2011.

38 Основные показатели транспортной деятельности в России: Стат. сборник. М. 2010.

39 Без субъектов малого предпринимательства.

40 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс».

41 Родионов А. Ю. Правовые основы организации транспортного обслуживания городского населения. М.: Фонд «Институт экономики города», 2010. С. 41.

42 По данным Официального сайта Министерства транспорта РФ. URL: http://www.mintrans.ru/pressa/ (дата обращения 06.05.2013)

43 Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. Ростов н/Д: Феникс, 2010.

44 См., например, Конкурсная документация для проведения открытого конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам регулярного городского сообщения в муниципальном образовании «город Екатеринбург». URL: http://www.ekburg.ru/getFile.php?id=38591 (дата обращения 06.05.2013)

45 Ваксман С.А., Кочнев Н.Г. Проблемы функционирования городского общественного транспорта на современном этапе // Социально-экономические проблемы развития транспортных систем городов и зон их влияния /Научные материалы XIII международной (16-й екатеринбургской) науч.-практ. конф. Екатеринбург: Изд-во АМБ, 2007. С.174-179

46 Информация сайта Министерства транспорта РФ URL: http: // www.mintrans.ru/pressa/TransStrat_Foreign_Experiens_Oglav.htm (дата обращения 01.04.2013)

47 Москвичев Е.С. Пассажирские перевозки в США // Автомобильный транспорт. 2002. № 11. С. 18.

48 Блудян Н. Реформирование пассажирского транспорта // Автомобильный транспорт. 2005. № 2. С.29.

49 Составлена авторами на основе анализа зарубежного опыта.

50 Справочно: для оценки эффективности деятельности ОИВ также существуют отдельные методики. См. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»