Пассажирооборот внутригородского транспорта общего пользования (млрд пассажиро-километров) 37

Таблица 6

Средняя дальность маршрутной автобусной поездки в населенных пунктах ³⁸

Обратим внимание, что удельный вес автобусного парка старше 10 лет хотя и несколько сокращается (с 35% в 2000 году до 31% в 2009 г., а в 2008 г. всё те же 35%), но остается весьма высоким – табл. 5.

Таблица 7

Возрастная структура парка автобусов в организациях всех видов экономической деятельности ³⁹ в процентах к итогу (на конец года)

Эти достаточно хорошо известные факты приведены, чтобы подчеркнуть опасность отставания в решении кризисных проблем транспорта общего пользования России, так как нормальная организация городских пассажирских перевозок - важный фактор, обеспечивающий успешное решение экономических и социальных задач, стабилизирующий социальную сферу, снижающий социальную напряженность и нагрузку на улично-дорожную сеть. Действительно, три четверти населения России уже живет в городах. И при всей масштабности проектов, которые реализуются сейчас на других видах транспорта, для миллионов граждан России транспорт – это прежде всего городской общественный пассажирский транспорт, то есть автобус, трамвай, троллейбус или метро, с которыми они имеют дело каждый день. Поэтому доступность и качество работы общественного транспорта во многом определяют и реальный уровень жизни, и социальный климат, и мнение людей об эффективности органов власти.

Как известно, организация транспортного обслуживания городского населения относится к компетенции местных органов власти. Но сегодня на всех уровнях управления растет понимание того, что реальное продвижение в решении главных проблем муниципального общественного транспорта невозможно без конкретных действий на федеральном уровне. С проблемами муниципального управления тесно связано решение транспортных проблем, обостряющихся по мере роста городов, удлинения трудовых поездок, роста маятниковых миграций и увеличения числа владельцев легковых автомобилей.

Транспортные проблемы, как и жилищные, являются наиболее характерными проблемами современной городской жизни. Российский город в области организации транспорта несет на себе отпечаток и общемировых урабанизационных процессов, и сложившихся в России экономических и социальных условий.

Содержание общемировых тенденций составляют усиливающаяся интенсивность улично-дорожного движения, образование «пробок» в центральных районах городов в часы пик (и не только в центре города, и не только в часы пик), недостаточная пропускная способность транспортных сетей, не соответствующая транспортным и пассажирским потокам.

Уникальность транспортной проблематики в РФ состоит в высокой необходимости общественного транспорта для населения, в наличии значительной доли устаревшего морально и физически подвижного состава с низкими технико-эксплуатационными характеристиками в парке транспортных средств ГОПТ, часто в плохом состоянии улично-дорожных сетей и в отсутствии государственной политики в этой отрасли.

В отношении транспорта общего пользования любой муниципалитет использует прямые методы регулирования, заключающиеся в определении необходимого количества транспортных средств, трассировании маршрутов (социального значимых и экономически окупаемых), бюджетной компенсации льгот за проезд (не всегда и не везде) и пр.

Количество и качество транспортных средств на территории муниципального образования и организация их движения являются узловыми проблемными точками в управлении транспортом наряду с соответствием интенсивности движения и емкости улично-дорожной сети ее пропускной способности, обеспечением безопасности городского движения, совершенствованием системы управления транспортом общего пользования и транспортными потоками.

Значение общественного транспорта увеличивается по мере пространственного расширения города и обострения урабанизационных проблем. Общественный транспорт позволяет не только снижать транспортную нагрузку на наиболее оживленных магистралях, но и ослаблять степень влияния неблагоприятных экологических факторов, сопровождающих процесс концентрации личного автотранспорта в жилых зонах.

Основа транспортной политики местной администрации в области транспорта общего пользования сегодня:

- управление перевозками пассажиров,

- управление местами парковок,

- управление развитием улично-дорожных сетей,

- оптимизация маршрутной сети и тарифной политики пассажирских перевозок,

- организация и регулирование движения для обеспечения высокой пропускной способности и безопасности всех видов движения,

- организация взаимодействия транспорта муниципальной и частной форм собственности,

- информирования населения (например, об ожидаемом времени прибытия общественного ТС на остановку, наличии свободных мест на парковках, наиболее привлекательном маршруте передвижения) и пр.

Работа муниципального пассажирского транспорта имеет ряд специфических особенностей, что играет большую роль в экономике перевозчиков. Опыт работы городских транспортных компаний показывает, что если оптимизировать маршрутную сеть, добиваться высокой регулярности движения, рационально расходовать материальные и финансовые средства, то пассажирские перевозки в городах могут быть, по крайней мере, рентабельными.

Нормативно-правовая база управления в сфере транспорта: ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ФЗ № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», ФЗ от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Градостроительный кодекс РФ, Устав МО, нормативно-правовые акты и правила, принятые МО.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ, к вопросам местного значения, находящимся в ведении органов местного самоуправления муниципальных образований, относится «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения» ⁴⁰.

В то же время ни в одном нормативном правовом акте Российской Федерации нет расшифровки самого понятия «транспортное обслуживание населения». Таким образом, с одной стороны, органы местного самоуправления муниципальных образований несут ответственность перед населением за результаты организации транспортного обслуживания; однако, с другой стороны, федеральное законодательство не определяет, что, собственно, подразумевается под такой организацией.

Перечень полномочий муниципального органа управления городским общественным транспортным комплексом:

1) руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль работы иных пассажирских перевозчиков, предоставляющих услуги по маршрутным пассажирским перевозкам; утверждает маршруты пассажирских перевозок; утверждает графики движения по маршрутам пассажирских перевозок; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения пассажирских перевозчиков, действующих на территории муниципального образования; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в муниципальном образовании; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах и в аэропорту;

2) анализирует работу пассажирского транспортного комплекса муниципального образования и вносит предложения по строительству новых реконструкций, расширению или благоустройству действующих остановок общественного транспорта;

3) принимает по результатам исследований пассажиропотока и/или по многочисленным обращениям граждан решения об организации новых маршрутов, увеличении количества транспорта на маршруте или закрытии действующих маршрутов, совершенствовании маршрутной системы транспорта общего пользования;

4) ведет реестр перевозчиков и их парка подвижного состава, работающего на территории муниципального образования;

5) имеет право в целях защиты прав пассажиров в случае выявления факта предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам, не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией, приостанавливать предоставление услуг до предоставления перевозчиком информации ⁴¹.

Проблемы улучшения работы и повышения эффективности эксплуатации транспорта общего пользования в последние годы обсуждаются на всех уровнях управления – в федеральных структурах, органах исполнительной и законодательной власти субъектов РФ, местного самоуправления. Эти вопросы имеют важнейшее социальное и экономическое значение и непосредственно затрагивают интересы большинства жителей страны.

Органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством имеют исключительное право на организацию транспортного обслуживания населения на маршрутной сети города (организация транспортного обслуживания населения с выходом в пригородную зону - по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления на территории пригорода). Им также предоставляется право регулировать доступ на маршрутную сеть всех перевозчиков сферы общественного транспорта ⁴².

К исключительным полномочиям органа местного самоуправления относятся:

- формирование маршрутной сети городского общественного пассажирского транспорта;

- установление расписаний, графиков и условий движения транспортных средств на маршрутах общественного транспорта;

- определение условий доступа перевозчиков на маршрутную сеть⁴³.

Орган местного самоуправления (уполномоченные им организации) выступает в качестве заказчика услуг на перевозки по муниципальным маршрутам (сеть муниципальных маршрутов с указанием количества, времени работы и графика движения по нему транспортных средств устанавливается органом местного самоуправления в соответствии с социальными стандартами транспортного обслуживания; на этих маршрутах городские власти гарантируют населению применение установленных субъектом Федерации тарифов и предоставление установленных социальных льгот) и осуществляет финансовую поддержку работы на этих маршрутах не только муниципальных транспортных предприятий, но и иных перевозчиков всех форм собственности.

Отношения между органом местного самоуправления и перевозчиком устанавливаются на основе муниципального заказа и договора (контракта). При предоставлении отдельным специализированным транспортным предприятиям права на обслуживание муниципальных маршрутов на условиях общественной монополии их деятельность осуществляется под полным контролем органа местного самоуправления.

При наличии конкурентной среды доступ на маршрутную сеть осуществляется преимущественно на основе открытых конкурсных процедур⁴⁴, проводимых органом местного самоуправления (уполномоченными им учреждениями, предприятиями). Между победителем конкурса и органом местного самоуправления или его представителем заключается гражданско-правовой договор (контракт), которым перевозчику передается право осуществления транспортного обслуживания населения на маршруте (группе маршрутов) на определенный срок, позволяющий при эффективной работе окупить вложенные инвестиции. В договоре (контракте) оговариваются права и обязательства сторон.

При выборе перевозчиков должны быть реализованы равные права конкурсного доступа на маршрутную сеть города и пригорода юридических лиц любой организационно-правовой формы, имеющих соответствующие лицензию и/или сертификат. Все перевозчики, допущенные к работе на маршрутной сети города (пригорода) регистрируют в органе местного самоуправления публичный договор, определяющий их обязательства по перевозке любого пассажира, соблюдающего заранее объявленные условия по оплате проезда и установленные правила пользования транспортом общего пользования.

Тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам устанавливаются органами власти субъекта Российской Федерации или, при делегировании полномочий, органами местного самоуправления. Предприятия, выполняющие муниципальный заказ, реализуют транспортные услуги по тарифам, возмещающим их текущие затраты и, по возможности, обеспечивающим процесс воспроизводства основных фондов. В случае, когда тарифы не обеспечивают процесс воспроизводства основных фондов таких предприятий, муниципальные образования обеспечивают финансирование необходимых для воспроизводства инвестиций.

Тарифы на перевозки затем индексируются в установленном порядке на условиях их заблаговременной регистрации в органе местного самоуправления и извещения пассажиров. Обязательства по перевозке льготных категорий населения, а также по обеспечению движения транспортных средств в отдельные периоды времени или на маршрутах с малыми пассажиропотоками могут быть возложены на перевозчика только одновременно с обязательствами заказчика услуг по полному и своевременному возмещению затрат, связанных с выполнением указанных перевозок. Эти обязательства являются неотъемлемой частью договора (контракта) на транспортное обслуживание в соответствии с муниципальным заказом.

Органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления:

- проводят тарифную политику, исходя из обеспечения доступности поездок по муниципальным маршрутам транспорта общего пользования для всех групп населения, включая малообеспеченные;

- осуществляют поддержку текущей деятельности и развития транспорта общего пользования, прежде всего по обеспечению муниципального заказа.

Государство, руководствуясь социальными стандартами, осуществляет федеральную поддержку развития транспорта общего пользования на территориях субъектов Федерации, содействуя постепенному выравниванию уровней транспортной обеспеченности городов региона.

Государство и субъекты Федерации в соответствии с концепцией социальной реформы, реализуемой Правительством Российской Федерации, обеспечивают адресное субсидирование граждан взамен социальных и профессиональных льгот по оплате проезда в транспорте общего пользования.

Государство совместно с субъектами Федерации и общественными профессиональными организациями на постоянной основе должны осуществлять мониторинг развития и функционирования транспорта общего пользования, уточнять и корректировать нормативно-правовую базу, стандарты и технические правила; осуществлять сбор и распространение информации об инновациях в области транспорта общего пользования; способствовать и поддерживать системы подготовки и переподготовки персонала транспорта общего пользования.

По мнению ряда ученых и специалистов ⁴⁵, рабочей гипотезой исследований, проектирования и организации функционирования транспортной системы муниципальных образований должно являться предположение о том, что транспорт общего пользования является системой, способной к регулированию и эффективному функционированию на основе сочетания экономических и административных методов управления при условии сформулированной и реализуемой на практике политики, направленной на поддержку общественного транспорта со стороны органов власти различных уровней и, прежде всего, местного самоуправления, даже при определенной дискриминации легкового индивидуального автотранспорта.

При этом необходимо подчеркнуть требование взаимной увязки (синхронизации) интересов населения, перевозчиков и органов власти. Без налаженного взаимодействия этих трех звеньев дальнейшее развитие транспорта общего пользования вряд ли возможно. Вероятнее всего, что отправной точкой здесь должны быть интересы городского сообщества – населения, поскольку необходимо помнить, что посредством общественного транспорта оказываются услуги, то есть «действия, направленные непосредственно на потребителя» и совершаемые для удовлетворения его потребностей. Услуги по транспортно-пассажирскому обслуживанию оказывают другие субъекты – перевозчики. Чтобы услуги транспорта общего пользования не стали недоступными для значительной части населения вследствие высоких, хотя и экономически обоснованных тарифов, третьим звеном являются органы власти, которые должны обеспечивать доступность общественного транспорта, исходя из интересов всего городского сообщества.

Органы власти должны создавать условия для функционирования транспорта общего пользования (в том числе законодательные), которые должны исходить из принципов конкуренции перевозчиков и взаимодействия их с органами власти в интересах населения. Очевидно, что успешное функционирование отрасли общественного транспорта в очень значительной степени зависит от этого взаимодействия.

Цель транспортной политики органов МО: повышение качества жизни населения путем обеспечения гарантированной надежности, безопасности, устойчивости, адаптивности, эффективности функционирования транспортной системы города

Задачи муниципального управления транспортом:

- обеспечение надежного состояния транспортных линий и развитие магистралей;

- модернизация систем организации транспортного движения, диспетчеризация и контроль качества транспортного обслуживания населения;

- приведение подвижного состава в надлежащее состояние, соответствующее техническим параметрам и нормативам;

- обеспечение безопасности перевозок;

- развитие сети коммерческих перевозчиков.

Механизмами реализации политики развития транспортной системы города, в том числе подсистемы, и её инструментами являются:

- нормативно-правовые (регулирующие);

- финансово-экономические (муниципальный заказ на перевозки, предоставление льгот за счет местных налогов и сборов, льготные условия аренды муниципального имущества, дотации, бюджетное регулирование по муниципальным предприятиям, регулирование цен и тарифов, содействие в получении льготных кредитов и пр.);

- институциональные (создание специализированных муниципальных и частно-муниципальных предприятий по проектированию и исследованию городского движения и т.д.);

- программно-целевые в рамках проектов социально-экономического развития города и специализированных проектов решения крупных транспортных проектов;

- административные и организационно-распорядительные (контроль и координация выполнения планов развития транспортной системы города на очередной плановый период, помощь в налаживании хозяйственных связей, создание позитивного имиджа общественного транспорта, привлечение к решению транспортных задач малого, среднего и крупного бизнеса).

В отношении муниципального общественного транспорта любой муниципалитет использует прямые методы регулирования, заключающиеся в определении необходимого количества транспортных средств, трассировании маршрутов (социально значимых и экономически окупаемых), бюджетной компенсации льгот за проезд (не всегда и не везде) и пр.

Имеющиеся сегодня проблемы в области транспортно-пассажирского обслуживания населения представлены на рис. 7 и в таблице 8.

Рис. 7. Блок-схема основных проблем функционирования общественного транспорта в России в современных условиях

Таблица 8