§ 2. Основные теории местного самоуправления

Как видно из приведенных выше определений, разные исследователи описывают сущность местного самоуправления по-разному, в зависимости от точки зрения на политико-правовую природу этого явления. А эта точка зрения, в свою очередь, связана с той или иной теорией местного самоуправления.

Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории.

Теория свободной (естественной) общины. Данная теория зародилась в середине 19 века во Франции и Бельгии и впервые обосновала природу местного самоуправления. Основной тезис данной теории – примат общины над государством. Основоположники теории (Гербер, Аренс, Э.Мейер) исходили из того, что община возникла до государства: как они утверждали, «община государством не создана, а лишь признана», и потому имеют самостоятельное право управлять своими собственными делами. Кроме того, община более нравственна по сравнению с государством: если в государстве человек выступает лишь как исполнитель определенных социальных функций, то в общине царят чувства взаимопомощи и взаимной поддержки. Община имеет право на самостоятельность и независимость от государства

Представители теории свободной (естественной) общины (А. Гербер, Д. Аренс) утверждали следующие принципы организации местного самоуправления:

1) право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека;

2) община является первичной по отношению к государству;

3) государство должно уважать свободу общинного управления;

4) местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

5) органы местного самоуправления не являются государственными органами;

6) полномочия общины делятся на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;

7) государственные органы не вправе вмешиваться в дела, отнесенные к полномочиям общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века. Однако данная теория имела и недостатки, например, она замыкалась только на сельских и городских общинах, не рассматривая крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами. Спорным оказалось понятие свободной общины как основного признака самоуправления.

Общественная теория. Сторонники общественной теории противопоставляли деятельность органов самоуправления государственному управлению. Местное сообщество само определяет собственные общественные интересы, политически нейтрально, его существование вызвано нравственной необходимостью.

Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти ¹⁵.

В этом сходство общественной теории с теорией свободной общины. Отличие в том, что, обосновывая главный признак местного самоуправления - самостоятельность, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Важнейшим положением теории является обоснование независимости общины от государства в рамках своих полномочий и невозможности произвольного вмешательства исполнительных органов государственной власти в ее деятельность. «Сущность самоуправления заключается в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы» ¹⁶. Таким образом, предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов местного самоуправления.

Эта теория имела значительное число сторонников, стремившихся в обосновании негосударственного характера деятельности самоуправляющихся объединений найти опору в борьбе против чрезмерного подчинения органов самоуправления контролю правительственной администрации. Главный представитель этой теории - О.Ресслер.

Создателям общественной теории не удалось определить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. За это данная теория подверглась критике немецких ученых Л. Штейна и Р. Гнейста, сторонников государственного подхода.

В России наиболее видными представителями общественной теории были К.М. Коркунов, В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков, 60-е годы XIX в. В.Н. Лешков выделял сельскую, городскую, уездную и губернскую формы русской общины. Им высказывалась идея выборности и независимости местного самоуправления от государственного вмешательства. Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как поря­док управления, при котором местные дела и должности ведутся и замещаются местными жителями. Местное самоуправление чуждо политике. В России в 60-е годы XIX столетия общественная теория пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей.

Некоторые сторонники общественной теории сводили сущность самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило создать хозяйственную теорию местного самоуправления.

Хозяйственная теория отстаивала преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности самоуправляющейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А.И. Васильчиков, Гирке, Шеффнер ¹⁷.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, во-первых, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, и, во-вторых, из общественной теории следовало, что территория государства должна состоять из независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Кроме того, общественная теория часто смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с различными частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).

Общественной теории противопоставляется государственная теория (Р. Гнейст, Л. Штейн; Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов), сущность которой состоит в том, что самоуправление есть форма государственного управления. Данная теория представляла местное самоуправление как часть государственной власти, «нижний этаж». Основоположники данной теории полагали, что приоритетную роль в общественном развитии играет государство. Вместе с тем государственная власть неоднородна. На «нижнем этаже» государственный курс должен реализовываться с учетом местных условий. В этом и состоит задача местного самоуправления. Местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями.

Представители английской школы признавали за местными выборными органами право осуществлять общественное управление в важных отраслях под контролем государства, которое может воздействовать на местные власти только через систему судов. Немецкие исследователи, прежде всего Рудольф Гнейст, Лоренц Штейн, рассматривали самоуправление как связующее звено между государством и обществом, как основу правового государства.

Широко распространена была идея о разделении компетенции местных органов на собственную и «порученную». Согласно Г. Еллинеку, община имеет свои собственные права (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.), а также выполняет государственные функции, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводит все в свою административную организацию. Полномочия государственных органов и местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами. Это придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного само­управления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, правда, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов. Государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и XX вв.

В России к числу наиболее авторитетных сторонников государственной теории относились А.Д. Градовский, В.П. Безобразов и Б.Н. Чичерин (в конце своей научной деятельности). А.Д. Градовский подчеркивал политический смысл понятия «самоуправление». Он выступал за предоставление земствам самостоятельности и властных полномочий. В.П. Безобразов критиковал земскую реформу и Положение 1864 г. за то, что земские учреждения не были введены в общую систему государственного управления, и не обладали властными полномочиями. По мнению В.П. Безобразова, земским органам было дано «много воли и никакой власти». Б. Н. Чичерин трактовал земства как юридические лица, которые государство учреждает для удовлетворения общих потребностей.

Согласно взглядам Н.И. Лазаревского, сущность самоуправления определяется следующими принципами:

1) самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;

2) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления;

3) самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;

4) органы самоуправления являются органами и представителями самого государства ¹⁸.

Л. Штейн основой организации местного самоуправления считал общину, а ее назначением - «создавать основные формы и органы государства». Такого же взгляда в целом придерживался и Р. Гнейст, который считал, что «самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, а местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности». Однако данные ученые расходились в определении отличительных признаков местного самоуправления, что послужило основанием для формирования двух новых теорий местного самоуправления - политической (Р. Гнейст) и юридической (Л. Штейн).

Политическая теория местного самоуправления - одна из теорий, определяющая местное самоуправление как систему юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории видели причины самостоятельности органов местного самоуправления в возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения.

По мнению Р. Гнейста, осуществление задач управления должно иметь самостоятельный характер, а для этого необходимо, чтобы деятельность должностного лица не была связана с вознаграждением за сделанную работу, то есть чтобы решение задач управления осуществлялось бы безвозмездно, как почетная обязанность, придающая политический статус, а не как профессия, дающая средства для существования. Следовательно, работу в органах муниципального управления может позволить себе только обеспеченный человек. Данные взгляды, естественно, не получили широкой поддержки.

Согласно юридической теории местного самоуправления, органы местного самоуправления являются юридическими лицами, создаваемыми государством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. В то же время государство уступает органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Представителями юридической теории местного самоуправления являются Г. Еллинек, И.И. Евтихиев и Н.М. Коркунов ¹⁹.

Русский юрист И.И. Евтихиев писал, что деятельность самоуправляющейся единицы предполагает не только выполнение одной административной, но также и нормативной функции. Органы местного самоуправления вправе издавать общие правила, определяющие свою деятельность, но в рамках единого закона. Соответственно, ценность той или иной системы самоуправления определяется в значительной степени тем, насколько широки пределы пользования нормативной функцией.

Немецкий ученый Г. Еллинек определял муниципальное управление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через самих заинтересованных лиц» ²⁰. Следовательно, муниципальное управление должно осуществляться не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами.

Объединить общественную и государственную теории попытались сторонники дуалистической теории местного самоуправления. Согласно данной теории, органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой - быть в известной степени независимыми от нее. В дореволюционной России основоположниками дуалистической теории были Н.И. Лазаревский и Б.Н. Чичерин.

Так, Б.Н. Чичерин в работе «О народном представительстве» утверждал, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным, поскольку государство требует единства действий, прежде всего в ходе внутренних дел. Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но, с другой стороны, местные интересы находятся в тесной связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений. Поэтому взаимоотношения между центральными и местными органами должны строиться на равноправных началах.

Таким образом, рассматривая различные теории местного самоуправления, можно выделить отличия между ними по таким основаниям, как:

1) способ формирования органов местной власти;

2) объем компетенции органов муниципального управления;

3) место и роль органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;

4) требования, предъявляемые к должности муниципального чиновника;

5) природа местного самоуправления и т.п.

Природа местного самоуправления - это основа местного самоуправления, отражающая его сущность и позволяющая выявить коренные отличия между теориями и моделями местного самоуправления. Различают общественный, государственный и общественно-государственный характер природы. Следует отметить, что в отечественной истории были примеры реализации общественной теории - в земской модели местного самоуправления (был характерен общественный характер природы) и государственной теории - в советской модели муниципального управления (государственный характер природы).

В настоящее время практика показала, что теоретико-правовая природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Достаточно затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных, так как функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Современной муниципальной модели присущи признаки, свидетельствующие как об общественном, так и о государственном характере природы местного самоуправления.

Например, для нее характерны следующие признаки:

1) население местного сообщества проживает на территории государства, жители муниципального образования являются гражданами государства;

2) статус местного сообщества устанавливается, гарантируется и защищается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации;

3) местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;

4) полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственно-властный) характер и т.д.

Перечисленные признаки свидетельствуют о близости органов местного самоуправления к государственным органам, об их тесном взаимодействии, что доказывает государственную природу местного самоуправления.

Однако существуют и другие признаки, например:

1) население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения на определенной территории;

2) население по законодательству самостоятельно определяет структуру органов муниципального образования, органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;

3) органы в системе местного самоуправления не имеют строгой соподчиненности друг к другу и иерархичности;

4) материально-финансовую базу муниципального образования составляет муниципальная собственность;

5) представительные органы муниципального образования самостоятельно устанавливают местные налоги;

6) органы управления муниципального образования приближены к населению и имеют с ним более тесную связь, чем федеральные органы.

Данные признаки характерны для общественной формы организации местного самоуправления ²¹.

Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.

Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, комбинированном - общественно-государственном характере природы современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.