Глава 4. Управление муниципальной собственностью и муниципальными предприятиями и учреждениями § 1. Муниципальная собственность: понятие и состав

Под экономическими основами местного самоуправления понимают совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. Значение экономических основ велико, так как именно они обеспечивают самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения муниципального образования и созданию условий для его жизнедеятельности, способствуют комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования, а также оказывают влияние на экономическое положение в стране в целом.

В соответствии с 131-ФЗ (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют:

1) находящееся в муниципальной собственности имущество;

2) средства местных бюджетов;

3) имущественные права муниципальных образований.

Термин «муниципальная собственность» употребляется в законодательстве в двух различных смыслах.

1. Юридическом — как обозначение вещного права (права лица на определенную вещь), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве ведения городским, сельским поселениям и иным муниципальным образованиям. Муниципальная собственность - это та экономическая база, на которой основывается деятельность местного сообщества.

Гражданский кодекс РФ предусматривает деление имущества, находящегося в собственности муниципального образования на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (п.3 ст.215, ст. 294 ГК РФ). Другая часть (средства местного бюджета, муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями) составляет муниципальную казну соответствующего муниципального образования (п.3 ст.215 ГК РФ).

2. Экономическом – как обозначение совокупности экономических (производственных) отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной деятельности.

Муниципальная собственность – это отношения между экономическими субъектами муниципального образования по совместному владению, пользованию и распоряжению объектами для обеспечения условий комплексного социально-экономического развития муниципального образования и удовлетворению потребностей жителей местного сообщества.

К особенностям муниципальной собственности относятся следующие черты и свойства:

1) обладает общественным характером (то есть является самостоятельной формой, связанной с государственной собственностью только внешними экономическими связями);

2) служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, основой проводимой муниципальной политики;

3) основной субъект - население муниципального образования;

4) является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики;

5) возможна малоприбыльная, бесприбыльная работа муниципальных предприятий и организаций;

6) использование муниципальной собственности основывается на принципах самоуправления, демократизма и оптимального сочетания экономических интересов ³³.

Муниципальная собственность по своей природе обладает двумя важнейшими особенностями.

1. Муниципальная собственность имеет социальную направленность. В исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые особенно важны для жизнеобеспечения определенного населенного пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно отнести, например, городские парки и памятники культуры. Управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а многие объекты муниципальной собственности (спортивные, образовательные и др.) социально ориентированы.

2. Муниципальная собственность выполняет функции экономической основы местного самоуправления. Имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую деятельность этих органов.

Таким образом, по характеру объектов собственнических отношений к муниципальной собственности наиболее близка государственная. Сущность первичного собственника в обоих случаях сходна: население соответствующей территории. Характер объектов государственной и муниципальной собственности также близок: среди основных функций этих объектов — стабилизирующая и обеспечивающая социально-экономическое благополучие населения. К особенностям и государственной, и муниципальной собственности относятся ее общественный характер (владеет не каждый член общества, а все вместе) и наличие органов-посредников, создаваемых для управления ею.

В собственности муниципальных образований может находиться:

- имущество, предназначенное для решения установленных 131-ФЗ вопросов местного значения;

- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в случаях, установленных федеральными и региональными законами;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом.

В собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным выше, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.

В статье 50 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» поименован состав муниципального имущества для каждого типа муниципальных образований. При этом отдельно приведены перечни имущества, которое может находиться в собственности поселений и муниципальных районов. В собственности же городских округов могут находиться все виды имущества из обоих таких перечней.

В собственности городских и сельских поселений может находиться: имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для уличного освещения населенных пунктов; автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания; жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для обслуживания муниципального жилищного фонда; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в границах поселения; имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий локальных и местных чрезвычайных ситуаций в границах поселения; объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; библиотеки; имущество, предназначенное для организации досуга и оказания культурно-зрелищных услуг населению поселения; памятники истории и культуры местного значения; имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; имущество, предназначенное для благоустройства и озеленения территорий, в том числе обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; обособленные водные объекты на территории поселений; леса, расположенные в границах населенных пунктов.

В собственности муниципальных районов может находиться: имущество, предназначенное для электро-, газоснабжения поселений в границах муниципального района; автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты, иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; имущество, предназначенное для осуществления экологического контроля; имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий локальных и территориальных чрезвычайных ситуаций в границах муниципального района; имущество, предназначенное для обеспечения охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и организации отдыха детей в каникулярное время; имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых отходов и мусора; архивные фонды, в том числе кадастр градостроительной и землеустроительной документации, а также имущество, предназначенное для их хранения; имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания межпоселенческих мест захоронения на территории муниципального района; межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы; имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности района; обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района.

В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, предназначенные для городских и сельских поселений, а также муниципальных районов.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает ситуацию, когда в собственности муниципальных образований может оказаться имущество, не предназначенное для выполнения отдельных государственных полномочий или для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. В таком случае данное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.