§ 4. Бюджетный процесс в муниципальном образовании

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 132), органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 52) также указывает на необходимость контроля за исполнением местного бюджета.

Бюджетный процесс осуществляется на основе требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, иным федеральным законодательством, а также законами субъектов Российской Федерации. Под бюджетным процессом следует понимать регламентируемую нормами муниципального и финансового права деятельность органов местного самоуправления и других участников по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению местного бюджета, а также контролю за его исполнением и утверждению отчетов о его исполнении ³¹.

Бюджетный процесс состоит из следующих этапов:

1) прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики на следующий год (осуществляется местной администрацией в мае - июле текущего года);

2) формирование местного бюджета (осуществляется органами местного самоуправления в июле - ноябре текущего года);

3) утверждение бюджета (производится представительным органом муниципального образования в ноябре - декабре текущего года);

4) исполнение бюджета (осуществляется местной администрацией в январе - декабре отчетного года);

5) завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета об исполнении бюджета (осуществляется местной администрацией в январе - феврале года, следующего за отчетным);

6) утверждение отчета об исполнении бюджета (производит представительный орган муниципального образования в феврале - апреле года, следующего за отчетным) ³².

1 этап. Прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики.

Прогнозирование - профессиональное и научное предвидение развития каких-либо событий или процессов на основе учета и анализа соответствующих статистических данных и достижений науки. Разработка прогнозов социально-экономического развития муниципального образования и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов позволяет органам исполнительной власти осуществить разработку проекта бюджета.

Прогноз социально-экономического развития муниципального образования разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, а также прогноза социально-экономического развития муниципального образования до конца базового года и тенденции развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.

Перспективный финансовый план - это документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджетный план, который корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования.

Законы субъектов Российской Федерации о бюджетных правах местного самоуправления содержат следующий перечень рабочей документации, подготавливаемой к проекту местного бюджета:

1) бюджетное послание главы муниципального образования, которое включает краткое изложение ожидаемых итогов деятельности за год, предшествующий планируемому, и постановку задач на планируемый год;

2) анализ тенденций социально-экономического развития муниципального образования, охватывающий период не менее двух лет, предшествующих году его составления;

2) прогноз основных показателей социально-экономического развития муниципального образования на бюджетный год;

4) перечень и описание муниципальных программ социально-экономического развития;

5) план доходов и расходов местного бюджета с выделением всех планируемых доходов, сборов и расходов по разделам функциональной бюджетной классификации;

6) средства в доходной и расходной частях местного бюджета для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию;

7) перечень налоговых льгот, действующих на территории муниципального образования, и суммы выпадающих доходов в связи с предоставлением указанных льгот;

8) перечень защищенных статей расходов местного бюджета (например, заработная плата депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления, муниципальным служащим; отчисления на медикаменты, питание и т.п.);

9) перечень и ставки местных налогов, сборов и других обязательных платежей, действующих на территории муниципального образования;

10) норматив оборотной кассовой наличности по местному бюджету;

11) сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов и территорий, входящих в состав муниципального образования;

12) расчет по доходам и расходам бюджета;

13) сведения о целевых и резервных фондах;

14) иные документы, перечень и содержание которых устанавливаются решением органов местного самоуправления.

2 этап. Формирование местного бюджета.

На основе и в соответствии с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования составляется баланс финансовых ресурсов - баланс всех доходов и расходов муниципального образования. Данный баланс является базой для составления проекта бюджета.

Непосредственное составление проекта бюджета осуществляют финансовые органы муниципального образования. В целях своевременного и качественного составления проекта бюджета финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов других уровней бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

3 этап. Утверждение бюджета.

Проект местного бюджета выносится исполнительным органом на рассмотрение представительного органа местного самоуправления.

В соответствии с 131-ФЗ (ст. 35) утверждение местного бюджета относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

4 этап. Исполнение бюджета.

Исполнение бюджета предполагает полное и своевременное поступление всех предусмотренных доходов и финансирование всех запланированных расходов. Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 215) устанавливает казначейское исполнение бюджетов.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 218) исполнение бюджета по доходам предусматривает следующие операции: а) перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; б) распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; в) возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; г) учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 219) также закрепляет следующие основные этапы исполнения бюджета по расходам:

1) составление и утверждение бюджетной росписи;

2) утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

3) утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

4) принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

5) подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

В данном случае под бюджетным обязательством понимается признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств местного бюджета в течение определенного срока (БК РФ, ст. 222). Бюджетные обязательства органов местного самоуправления возникают в соответствии с решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Согласно 131-ФЗ и Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 215.1), исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией. В этой связи на исполнительные органы местного самоуправления возлагаются следующие функции: 1) организация исполнения местного бюджета; 2) исполнение местного бюджета; 3) управление счетами местного бюджета и бюджетными средствами. Организация исполнения местного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган местной администрации.

Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации. Под кассовым обслуживанием исполнения бюджета Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 6) понимает проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 216) устанавливает принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

Исполнение местного бюджета осуществляется на основе бюджетной росписи. Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) приводит следующее определение: бюджетная роспись - это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств с функциональной и экономической классификациями расходов в соответствии с поквартальной разбивкой и представляется в исполнительный орган в течение 10 дней со дня утверждения бюджета (БК РФ, ст. 217).

5 этап. Завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета об исполнении бюджета.

Финансовый год заканчивается 31 декабря. Принятие денежных обязательств по истечении 25 декабря не допускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет 28 декабря. До 31 декабря орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить и подтвердить принятые денежные обязательства. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Контроль за исполнением местного бюджета осуществляют органы муниципального финансового контроля. В муниципальных образованиях могут создаваться специальные контрольные органы за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять всю необходимую информацию, относящуюся к их компетенции, по запросу контрольных органов.

6 этап. Утверждение отчета об исполнении бюджета.

Отчет об исполнении местного бюджета утверждается представительным органом муниципального образования.

К особенностям бюджетного процесса на муниципальном уровне относится:

1) наличие собственного правового акта, который регламентирует бюджетный процесс в данном муниципальном образовании (при соблюдении общих требований БК РФ). Например, решение Екатеринбургской городской Думы от 24 июня 2008 года № 45/61 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании «город Екатеринбург».

2) самостоятельное закрепление статуса главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета за различными структурными подразделениями и бюджетными учреждениями в зависимости от наделения их компетенцией;

3) обеспечение казначейского исполнения бюджета. При этом кассовое обслуживание осуществляет либо Федеральное казначейство, либо специальный орган исполнительной власти субъекта РФ, которому это полномочие передано в силу договора между Федеральным казначейством и субъектом РФ;

4) составление 3-летнего бюджета либо составление местного бюджета на 1 год вместе со среднесрочным финансовым планом муниципального образования;

5) органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный контроль за расходование средств местного бюджета, внедряют механизм эффективного и результативного исполнения бюджетных средств (в т.ч. бюджетирование, ориентированное на результат), совершенствуют механизм муниципального заказа;

6) обязательное проведение публичных слушаний по проекту местного бюджета и по отчету об исполнении местного бюджета.

На всех этапах бюджетного процесса представительный орган муниципального образования осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль проводится в ходе обсуждения и утверждения проекта бюджета на заседаниях представительного органа муниципального образования. Текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях постоянных комиссий (комитетов) и рабочих групп представительного органа. Последующий контроль проводится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местного бюджета на заседаниях представительного органа муниципального образования.

Если в ходе проверки бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону о бюджете, если не вводится режим сокращения или блокирования расходов, то представительный орган местного самоуправления вправе принять решение об отклонении исполнения бюджета. Одновременно представительный орган может обратиться в прокуратуру для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

131-ФЗ также вводит новую обязательную форму общественного контроля, закрепляя обязанность органов местного самоуправления выносить проект местного бюджета и отчет о его исполнении на публичные слушания.

Согласно 131-ФЗ полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района. Введение подобной нормы во многом вызвано слабой материально-технической базой вновь созданных сельских поселений и необходимостью их поддержки с уровня муниципального района. Вместе с тем следует отметить, что передача собственных полномочий органов местного самоуправления до настоящего времени не практиковалась.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 52) устанавливается, что официальному опубликованию подлежат: а) проект местного бюджета; б) решение об утверждении местного бюджета; в) годовой отчет о его исполнении; г) ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета; д) сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание. В данной норме реализуется принцип гласности деятельности органов местного самоуправления и принцип прозрачности местных бюджетов. Кроме того, бюджет муниципального образования, как и любой местный нормативный акт, вступает в силу только после его опубликования (обнародования).

Таким образом, бюджетный процесс в муниципальном образовании осуществляется с участием большого количества субъектов местного самоуправления, реализующих разные функции и взаимодействующих на разных его стадиях.