Тема 4. Территориальные основы местного самоуправления

4.1. Административно-территориальное деление и местное самоуправление

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством. Функционирование местных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Процесс разделения территории государства на отдельные части, в границах которых образуются и действуют органы публичной власти и управления, называется административно-территориальным делением (АТД).

Важной целью АТД является формирование территориальной основы и осуществления функций государственной и местной власти в интересах граждан всей страны и отдельной территории.

Результатом административно-территориального устройства страны выступает административно-территориальные единицы (АТЕ). Они представляют собой определенные части территории страны в фиксированных границах, включающие, как правило, один или несколько населенных пунктов, имеющих свое наименование, постоянный центр и созданные для решения государственных и местных задач.

Наиболее распространенные виды АТЕ в России в исторической ретроспективе – это губернии, области, уезды, волости, районы, а в системе населенных пунктов – села, станицы, деревни, поселки, города.

В современном государственно-территориальном устройстве России выделяется два уровня АТЕ:

- первый, представляет собой территориальные единицы – субъекты РФ;

- второй, деление субъектов РФ на административно-территориальные единицы.

Проблема современного АТД состоит в том, что на ее втором уровне одновременно продолжают функционировать и территориальные органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Учитывая, что в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, то не представляется возможным однозначно определить те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления.

Законодательством Свердловской области предусматривается абсолютное разведение административно-территориального и муниципально-территориального устройства. Муниципальные образования складываются в пределах АТЕ и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства.

В п.3 ст. 8 Закона Свердловской области от 20.05.1997г. №30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» определено: «Установление, изменение, упразднение границ муниципальных образований не влекут изменения границ, черт административно-территориальных единиц, населенных пунктов, внутригородских районов, в пределах которых действуют муниципальные образования». Иными словами, АТЕ и границы территорий на которых функционирует местное самоуправление могут не совпадать.

4.2. Новая территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление реализуется, прежде всего, посредством деятельности органов самоуправления в пределах определенной территории.

Для характеристики самоуправляемой территории используется термин «муниципальное образование».

Этимология термина «муниципальный» восходит к глубокой древности. Термин «муниципальный» происходит от латинского слова «municipium» (муниципий, муниципия), что означает город с правом самоуправления в древнеримском государстве. Исходное значение латинского слова «municipium» в русском переводе звучит как «берущий на себя бремя» («muniс» - тяжесть, тягота, бремя; «capio», «recipio» - беру, принимаю).

В современном общественном сознании понятия «муниципальная власть», «муниципальное образование» ассоциируется с правовым институтом – институтом местного самоуправления. Термин «местное самоуправление» вошел в правовой оборот с принятием в 1993 году Конституции России, а термин «муниципальное образование» впервые введен в правовой оборот Гражданским кодексом Российской Федерации (1994год).

К числу признаков муниципального образования в России относятся:

1) населенная территория в местных границах;

2) осуществление местного самоуправления выборными органами и в других формах;

3) своя собственность;

4) автономность и самостоятельность в решении вопросов местного значения;

5) юридическое лицо и соответственно свой устав.

Муниципальное образование в России – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), где создается местное самоуправление.

Это общее наименование для всех типов самоуправляемых территорий. Муниципальные образования в России подлежат обязательной государственной регистрации (на 2008 г. зарегистрировано около 25 тысяч).В Свердловской области насчитывается более 90 муниципальных образований. Им выдаются свидетельства о включении в реестр муниципальных образований. У муниципальных образований есть свои флаги, гербы, гимны.

Принципы территориальной организации местного самоуправления.

При установлении размеров территории и границ каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции:

Первая тенденция – приближение местной власти к населению. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

1) принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

2) принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населения, который также требует максимально ограниченной территории;

3) принцип доступности органов местного самоуправления для жителей в течение короткого времени также требует максимально ограниченной территории.

Таким образом, для приближения местной власти к населению необходимо ограничение территории муниципального образования.

Вторая (противоположная) тенденция состоит в потребности укрупнения самоуправляемых единиц для обеспечения на территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры.

Наличие данных противоположных тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований разных типов, с разным кругом решаемых вопросов.

Согласно Федеральному закону от 6.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». все муниципальные образования делятся в правовом отношении на следующие типы:

• поселение (городское или сельское);

• муниципальный район;

• городской округ;

• внутригородская территория городов федерального значения.

Кроме того, вводится новое понятие – «межселенная территория», т.е. территория, находящаяся вне границ поселений.

Итак, что такое поселение?

В географическом (физическом) смысле поселение – это первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село).

В новой редакции федерального закона этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципального образования. В этом нормативном акте «поселение» – это такое городское или сельское муниципальное образование, в составе которого может находиться город или поселок, один или несколько сельских населенных пунктов(поселков, сел, станиц, деревень, хуторов) объединенных общей территорией и в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В границах сельского поселения может находиться один сельский населенный пункт с численностью, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью менее 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек) каждый.

Сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

При установлении границ муниципального образования (они определяются законами субъектов РФ) должны учитываться требования Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности населения до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, на которой могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Итак, городское и сельское поселение – это так называемый первый уровень местного самоуправления – муниципалитеты поселенческого уровня.

Второй уровень местного самоуправления – территориальный образуют городские округа и муниципальные районы.

Муниципальный район – несколько поселений, объединенных общей территорией в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях, решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также выполнения отдельных государственных полномочий передаваемых органам местного самоуправления.

Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности населения до административного центра района и обратно в течение рабочего дня.

Муниципальные районы образованы на территориях с большими площадями, с размещенными на них преимущественно сельскими населенными пунктами, расположенными на значительном расстоянии друг от друга и не имеющими выраженных межселенных связей.

Городской округ – не входящее в состав муниципального района городское поселение, органы местного самоуправления, которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

В состав городского округа входит один город, и могут входить прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, а также пригородные территории.

В процессе подготовки федерального закона №131-ФЗ было решено отнести к городским округам все те городские поселения, которые были муниципальными образованиями до начала реформирования.

В соответствии с областным законодательством и Уставом муниципальное образование «город Екатеринбург» является городским округом. В его состав входят следующие населенные пункты: город Екатеринбург, поселок Шабровский, поселок Березит, поселок Глубокое, поселок Гора Хрустальная, поселок Зеленый Бор, поселок Исток. Поселок Козловский, поселок Лиственный, поселок Мичуринский, поселок Московский, поселок Мостовка, поселок Палкинский Торфяник, поселок Перегон, поселок Приисковый. Поселок Садовый, поселок Светлая Речка, поселок Северка, поселок Семь Ключей, поселок Совхозный, поселок Сысерть, поселок Хутор, поселок Чусовское Озеро, поселок широкая Речка, поселок Шувакиш, поселок Ягодный, село Верхнее Макарово, село Горный Щит.

На территории Свердловской области в соответствии с областными законами и с учетом мнения населения образовано: 67 городских округов;

5муниципальных районов: Байкаловский, Камышловский, Нижнесергиенский, Слободо-Туринский и Таборинский; в которые вошло 21 поселение.

Городские округа оказались наиболее привлекательной формой территориальной организации местного самоуправления. Свердловская область – первый регион в РФ по количеству городских округов.

Для координации деятельности муниципальных образований и решения других вопросов в каждом субъекте РФ создается совет муниципальных образований субъекта. Создан такой совет в Свердловской области. На его съезде был принят Устав, определен размер членских взносов. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований.

Муниципальные образования могут создавать объединения в форме ассоциаций или союзов в целях наиболее эффективного осуществления муниципальной деятельности для решения вопросов местного значения.

В России существует несколько видов объединений муниципальных образований:

• общероссийские (Союз российских городов, объединяющий крупные города, Союз малых городов и др.);

• региональные – объединение муниципальных образований некоторых географических районов страны ( ассоциация Города Урала , ассоциация городов Юга России);

• субъекта РФ (например, Союз местных властей в Свердловской области).

Контрольные вопросы к теме №4

1. Как соотносятся понятия: «административно-территориальное деление» субъекта РФ и «территориальная организация местного самоуправления»?

2. Каковы основные признаки муниципального образования?

3. Какие тенденции и принципы необходимо учитывать при формировании территории муниципального образования?

4. Каковы существующие в субъектах РФ на начало XXI в. модели территориальной организации местного самоуправления, их плюсы и минусы?

5. Каковы направления реформирования территориальной организации местного самоуправления, предусмотренные в Федеральном законе 2003 г.?

6. Какой механизм учета мнения населения предусмотрен Федеральным законом 2003 г. при изменении границ и преобразованиях муниципальных образований?