Тема 8. Организационные основы местного самоуправления

8.1. Понятие и модели построения муниципальной власти

Важнейшим условием развития местного самоуправления является его организационная структура, представляющая собой своего рода несущую конструкцию, от правильного построения которой во многом зависит эффективность самоуправления, оптимальное сочетание местных, региональных и общегосударственных интересов.

Организационные основы местного самоуправления – это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый орган местного самоуправления наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления в соответствии со статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно–распорядительный орган);

- контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция и др.

При этом, согласно Федеральному закону 2003 г., наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.

Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. В частности, согласно Закону Свердловской от 22.11.2004г. №183-ОЗ «О наименованиях представительного органа муниципального образования, высшего должностного лица муниципального образования и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в Свердловской области» установлены следующие наименования:

- представительный орган муниципального образования именуется «дума»,

- высшее должностное лицо муниципального образования – «глава»,

- а исполнительно-распорядительный орган – «администрация».

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Например, структуру органов местного самоуправления, – в соответствии со статьей 6 Устава муниципального образовании города Екатеринбурга, образуют:

1. Екатеринбургская городская Дума – представительный орган муниципального образования.

2. Глава Екатеринбурга – высшее должностное лицо муниципального образования.

3. Администрация города Екатеринбурга – исполнительно – распорядительный орган муниципального образования.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. В частности, Федеральный закон 2003 г. предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов (1/3 состава комиссии). Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Органы местного самоуправления можно классифицировать по способу образования (делегирования полномочий); типу исполняемых функций; назначению (специализации); исполняемым полномочиям; способу принятия решений (см. схему 3).

Схема 3. классификация органов местного самоуправления.

Организационные модели местного самоуправления строятся на основе сочетания трех основных элементов:

- представительного органа;

- администрации;

- высшего должностного лица.

Распределение полномочий между ними может быть различным и зависит от численности населения муниципального образования, размеров его территории, объема и сложности решаемых вопросов, социально–политической ситуации и множества других факторов.

Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены три модели построения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрации возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

Главное различие между этими моделями заключается в статусе главы местной администрации: является ли он выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, принятым на работу по контракту.

Сегодня в России есть три модели организации муниципального управления:

- глава города избирается на всеобщих прямых выборах и возглавляет городскую администрацию (как сейчас в Екатеринбурге);

- глава города также избирается и возглавляет городскую Думу, которая заключает контракт с «сити-менеджером» (такая модель действует в Перми);

-глава города избирается из числа депутатов, является председателем городской Думы и, по сути, выполняет исключительно представительские функции. А глава администрации города –«сити-менеджер» – назначается по конкурсу и работает по контракту (эта модель действует в Казани и Уфе, скорее всего, это ожидает Екатеринбург).

По данным экспертов, 17 процентов российских муниципалитетов работают по модели управления с использованием «сити-менеджеров». Почти два десятка муниципалитетов - в Свердловской области. В их числе такие солидные в смысле бюджетной обеспеченности территории, как Заречный, Новоуральск, Лесной и др.