2.3. Макс Вебер и административные теории менеджмента

В обсуждении социально-исторических оснований современного ме­неджмента невозможно обойти вниманием концепцию административ­ного управления и бюрократии. Рождение крупной фабрики создало усло­вия для формирования современных бюрократических систем в промыш­ленно­сти, анализу которых посвящены многие социологические исследо­вания. Термин «бюрократия», первоначально рожденный во Франции, в XIX веке прочно вошел в обиход всех европейских языков. Долгое время он исполь­зовался для характеристики типа политического правления, противопо­ложного представительской демократии. Получившая наибольшее призна­ние в социологии XX века веберовская концепция бюро­кратии имеет пря­мое отношение к интерпретации определенного рода общественных процессов, в первую очередь, в политической сфере. Со­временная социо­логия продуктивно применяет концепцию бюрократии для анализа адми­нистративного управления в различного рода организа­циях.

Вебер показал, что формальная бюрократия исторически сложилась именно как управленческий механизм и продемонстрировала большую эф­фективность, чем все предыдущие формы господства и правления. В круп­номасштабных организациях формальная бюрократия вытеснила патримо­ниальную модель господства. С. Кэлберг, трактуя веберовские взгляды, пишет, что «границы патримониальной должности всегда раз­мыты. Долж­ности, занимаемые чиновниками, и власть, которую они осу­ществляют, понимаемые при патримониализме как личные права и при­вилегии, зави­сят от отношений чиновников и правителей, а не от ориентации на объек­тивно определенные функциональные задачи, как в формальных бюрокра­тиях. Чтобы устранить возникающую неопределенность, каждый член ад­министративного аппарата, как предполагается в веберовской мо­дели, стремится установить бесспорную сферу полномочий для своей должно­сти. Однако, коль скоро священная традиция не дает никаких предписаний, это может быть осуществлено только путем соперничества с другими должностными лицами»³⁵. В чем заключаются основные идеи веберовского анализа бюрократии?

В первую очередь необходимо обозначить, что первоначально бюро­кратические структуры создавались для разработки «рационального» и эф­фективного администрирования. Идеал, к которому они стремятся, — это принятие политически важных решений на самом верху иерархии и бы­строе, точное ее исполнение нижестоящими инстанциями. Бюрократ здесь представлен как техник и организатор. Он — «эксперт», то есть от­лично подготовлен для выполнения определенной идеологической про­граммы.

Бюрократия организована иерархическим и высоко формализованным способом. Каждый субъект имеет здесь четко определенные функции, ко­торые соответствуют его посту. Действия официального лица управля­ются общими и ясно определенными правилами. Его задачей является разделе­ние каждого случая на составляющие, которые подпадают под со­ответст­вующие виды регуляции. Работник, действующий в рамках бюро­кратии, не задумывается, как, с его точки зрения, можно было бы решить эту про­блему лучшим образом. Он, скорее, выделяет те свойства ситуа­ции, кото­рые категоризируются согласно имеющимся правилам, и действует в соот­ветствии с этими правилами.

Бюрократия является механизмом, направленным на повышение эф­фективности. Эффективность достигается легкостью и быстротой дейст­вия административной машины в направлениях, определяемых руково­дством. Определяющие функциональные аспекты бюрократической мо­дели управ­ления состоят в следующем:

1. Действия всех официальных лиц предсказуемы. Каждый индиви­дуум принимает решение независимо от своих личных качеств, в соответ­ствии с тем, насколько простирается его техническая компетентность. Лю­бой другой человек в этой же конторе решал бы такой вопрос похожим об­ра­зом. Иными словами, решение не принимается на основе индивидуальных оценок, оно целиком основывается на существующих правилах.

2. Поскольку нижестоящие официальные лица не определяют поли­тику, то они не принимают независимых решений. Политика, детермини­рован­ная из центра, приводится в действие исполнителями, которые редко ее обдумывают.

3. Обязанности внутри бюрократической организации распределяются между людьми, поскольку наибольший эффект ее может быть достигнут разделением труда. Каждое официальное лицо действует в соответствии со своим собственным знанием практических правил, причем для их вы­пол­нения от него не требуется всех его способностей и сторон личности.

4. Решения принимаются быстро, поскольку они — всего лишь след­ст­вия применения правил. Относительно просто и управление, осуществ­ляемое высшими официальными лицами, — им необходимо лишь сделать оценку качества решения, определив, в какой степени это решение сле­дует предписанию.

5. Аспект личных, неформальных взаимоотношений на работе между официальными лицами здесь устранен.

6. Обязанности и власть установлены в бюрократической организации на постоянной основе. Назначения и продвижение определяются объек­тивными критериями в большей степени, чем личным влиянием. Осуще­ствляются они на основе регулярной «экспертизы». При этом использу­ются объективные экзамены и система рейтинговых оценок.

В той же степени, в какой определенные свойства бюрократической модели делают ее эффективной, эти же свойства имеют свою обратную — дисфункциональную — сторону. В чем состоит их дисфункциональность?

Во-первых, вопросы не изучаются индивидуально во всем их своеоб­ра­зии. Скорее, они рассматриваются как комбинация основных свойств, рассмотрение каждого из которых подпадает под определенные регла­менты. Во-вторых, только по официальным каналам власти идеи офици­альных лиц могут быть внедрены в практику. Поскольку они непосредст­венно соприкасаются с конкретными проблемами, их положение позво­ляет разрабатывать новые подходы, которые могли бы быть полезными. Однако чиновникам запрещено использовать эти идеи из-за ограниченно­сти сферы ответственности, они лишь могут давать предложения руководителям в на­дежде, что на высших уровнях бюрократии их идеи будут включены в об­щие правила. Таким образом подавляется инициатива.

В-третьих, отчужденно настроенное по отношению к бюрократии на­селение не может напрямую влиять на работу официальных лиц. Массы способны подтолкнуть власти к определению общих правил, ведь даже при диктатуре действия управленцев не игнорируют взгляды и настроения об­щественности, если только таковые не противоречат целям высших ру­ко­водителей. Однако общественность не имеет возможности напрямую вли­ять на действия и решения низовой бюрократии. Поскольку низовые бюро­краты являются лишь простыми исполнителями, для которых задача деятельности заключается в выполнении определенных правил, постольку никто «со стороны» не может повлиять на их решение. Вследствие этого, бюрократический аппарат образует группу, цели которой независимы от социально значимых целей, и способен прибегать к действиям, не встре­чающим поддержки в обществе.