1.2 Порядок імплементації норм міжнародного права в норми національного законодавства

Основним змістовним фактором, що регламентує місцеве самоврядування, безумовно, є насамперед і переважно внутрішньодержавне законодавство. При цьому необхідно мати на увазі не тільки відповідний розділ Конституції України і профільний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», але й сукупність інших законів і підзаконних актів суверенної держави, що доповнюють права і відповідальність місцевих рад, делегують їм певні функції органів державної виконавчої влади.

Але в сучасному міжнародному співтоваристві держав, що являє собою системне співтовариство основних суб’єктів міжнародного права, взаємозалежних і пов’язаних величезною кількістю міжнародно-правових зобов’язань, національне законодавство, що створює систему і структуру місцевого самоврядування, його суб’єктів і його органів, що знаходяться на території окремої і конкретної держави, за своїм обсягом правового регулювання не є оптимальним, остаточним і самодостатнім [17].

Перелік нормативно-правових актів, що утворюють національне законодавство, підлягає розширювальному тлумаченню, оскільки в нього входить ще одне, якісно нове джерело конституційного права – міжнародні договори України. Особливість цього джерела відображена в особливому міжнародно-правовому і конституційно-правовому механізмі, закладеному в Конституції України 1996 року. Відповідно до статті 9 Основного закону України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Становить практичний інтерес авторське тлумачення цього механізму, згідно з яким, після надання такої згоди, що в Україні процесуально реалізується парламентом у формі ратифікації міжнародного договору і видання відповідного закону України, міжнародний договір України стає частиною її національного законодавства, набуваючи форми і юридичної чинності закону [24, с.114-122].

У зазначеному процесі важливу роль грає імплементація норм міжнародного права в норми національного законодавства. Адже для того, щоб бути застосованими, норми міжнародного права потребують конкретизації з боку національного правопорядку. Тому держави повинні вжити заходів щодо їх імплементації, тобто особливі заходи правового або практичного характеру для конкретизації на національному рівні принципів і норм відповідних міжнародних угод. Звідси, імплементацію норм міжнародного права необхідно і доцільно розглядати як самостійну цілеспрямовану системну діяльність, що приводить у дію всю систему норм міжнародного права. При цьому забезпечується міжнародно-правове регулювання відносин за дотриманням зобов’язань держав за міжнародним договором як досягнення кінцевого результату.

Методологічною й одночасно нормативною основою механізму імплементації виступає комплекс міжнародних норм, розроблений міжнародним співтовариством з метою регламентації і регулювання права міжнародних договорів. Відповідно до Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., кожен чинний договір є обов’язковим для його учасників і повинен сумлінно виконуватися (ст. 26); учасник не може посилатися на положення внутрішнього права як на виправдання невиконання ним договору (ст. 27); разом з текстом міжнародного договору може враховуватися практика його застосування і тлумачення за згодою сторін (ст. 31 п. 3) [34].

Досліджуваний процес в офіційних документах ООН був позначений англійським терміном «implementation» (імплементація), що буквально означає «здійснення». На думку І. І. Лукашука, сутність механізму імплементації норм міжнародного права виявляється насамперед у змісті діяльності структурних елементів, що входять до нього. У концентрованому виді ця діяльність може бути охарактеризована як: а) правотворча (у сфері правозастосування); б) організаційна й оперативно-виконавча; в) контрольна.

Суверенна рівність держав, їх незалежність у здійсненні внутрішньої і зовнішньої політики обумовили ту обставину, що вони, будучи творцями міжнародно-правових норм, виступають у той же час основними суб’єктами їхньої імплементації. В основі об’єктивної необхідності створення механізму імплементації лежить посилка про те, що норми міжнародного права не мають безпосередньої дії в національних правових системах держав – учасників міжнародного спілкування, так само, як і норми внутрішньодержавного права не застосовуються в міжнародно-правовій сфері.

З цього приводу В. М. Корецький писав, що «міжнародне і внутрішнє право (кожне з них) має свої особливі задачі, свої різні області застосування. Межу між ними досить легко окреслити, якщо виходити з принципів суверенітету і незалежності держав». Варто брати до уваги, що практичну діяльність державних органів з реалізації зобов’язань, що випливають з міжнародного права, здійснює сама держава з використанням відповідного правового механізму, що, однак, формується з урахуванням приписів міжнародного права.

Як відзначає О. С. Гавердовський, зміст і форми окремих елементів цього механізму, залежать як від змісту реалізованих міжнародно-правових норм, так і від потреб процесу імплементації. Тому досить високий практичний потенціал має висновок про те, що переважна більшість міжнародно-правових норм, що містяться в міжнародно-правових договорах, реалізується через національний механізм імплементації. Звідси, успішне вирішення задачі підвищення ефективності впливу міжнародно-правових норм на врегульовані ними міжнародні відносини перебуває в прямій залежності від характеру заходів, що здійснюються державами на національному і міжнародному рівнях для реалізації взаємно погоджених правових розпоряджень.

Це положення деталізується в позиціях двох відомих учених-міжнародників І. І. Лукашука і Р. О. Мюллерсона. Перший з них, акцентуючи увагу на стадійно-процесуальному аспекті імплементації, вважає, що «здійснення міжнародно-правових норм, є, як правило, більш складною і відповідальною задачею, ніж їх прийняття». Другий, виділяючи методологічний аспект, стверджує, що «міжнародне право в цілому, за винятком тих норм, що адресовані міжнародним організаціям, здійснюється при сприянні норм національного права».

У міжнародно-правовій літературі термін «імплементація» часто вживається в контексті співвідношення міжнародного і внутрішньодержавного права. Однак у правових доктринах держав СНД цей термін має більш широке тлумачення. Так, О. С. Гавердовський розуміє під імплементацією цілеспрямовану організаційно-правову діяльність держав, що розпочинається індивідуально, колективно або в рамках міжнародних організацій з метою своєчасної, всебічної і повної реалізації прийнятих ними відповідно до міжнародного права зобов’язань. Таким чином, він виділяє насамперед стадійну характеристику цього процесу, визначаючи імплементацію як підготовчу стадію, об’єктивно необхідну для забезпечення своєчасної і всебічної реалізації міжнародно-правових норм. Звідси позицію В. Я. Суворової, яка вважає, що термін «імплементація» має право на існування як синонім терміна «реалізація» – втілення норм міжнародного права в практичній діяльності держав і інших суб’єктів, слід оцінити як некоректну, тому що зазначена авторка підходить спрощено до розуміння цього процесу.

Незважаючи на це, аналогічної точки зору дотримуються В. Н. Додонов, В. П. Панов і О. Г. Румянцев, які розуміють під імплементацією міжнародного права фактичну реалізацію міжнародних зобов’язань на внутрішньодержавному рівні. Більш того, вони надають йому більш узагальненого значення, вважаючи, що цей термін також може бути використаний для позначення впливу норм міжнародного права на внутрішньодержавні відносини через внутрішньодержавне право без його розширювального трактування.

Західна правова доктрина у зазначеному сенсі використовує також термін «національно-правова імплементація норм міжнародного права», що не є аналогом більш широкого поняття «імплементація». Крім того, «юридичне» прийняття норм національного права, необхідних для виконання норм міжнародного права, ще не означає «фактичного» виконання міжнародно-правових зобов’язань.

Звідси можна зробити висновок про те, що під міжнародним механізмом імплементації розуміється система правових і організаційних засобів, як створюваних спільними зусиллями держав, так і використовуваних індивідуально з метою всебічної, своєчасної і повної реалізації прийнятих відповідно до міжнародного права зобов’язань.

Деякі автори, наприклад, В. Ю. Калугін, стверджують, що механізм імплементації норм на міжнародному рівні варто розуміти більш вузько, і тому ними зосереджується увага на колективних, спільних зусиллях держав у цьому процесі, коли вони здійснюють організаційно-правову, включаючи і міжнародну нормотворчу діяльність.

Систематичний аналіз положень статті 9 Конституції України, що легалізує і «запускає» механізм національної імплементації, має важливі методологічні особливості. Як уже відзначалося, у частині першій статті 9 передбачається, що всі діючі міжнародні договори, згода на обов’язковість яких для України надана Верховною Радою України, є частиною її національного законодавства. Крім того, тут же в частині другій передбачається, що укладання міжнародних договорів, що суперечать Конституції України, можливе тільки після внесення до Конституції відповідних змін. Досліджуючи в телеологічному аспекті зміст цієї конституційної норми, важливо відзначити, що її перша частина дає можливість збагатити зміст національного законодавства України нормами і принципами, що уніфіковані і закріплені в міжнародних договорах і відображають досягнення світової цивілізації в міжнародному праві. Наведений вище зміст статті 9 Конституції України дає можливість вважати міжнародні договори не тільки джерелом міжнародного права, але і джерелом права України [30].

Такий висновок обґрунтовується декількома положеннями. По-перше, включення в Конституцію України положення про дію міжнародних договорів як частини національного законодавства сприяє зміцненню суверенних прав України і підвищує її авторитет у світі як держави, що стала на демократичний шлях розвитку і в зовнішній сфері своєї діяльності. Разом з тим слід зазначити, що конституції ряду держав взагалі обходять питання про включення міжнародно-правових норм у національне законодавство (Бєларусь, Молдова, Польща, Словаччина, Словенія, Чехія, Швеція, Узбекистан, Японія), що не заважає займати їм гідне місце в ряді демократичних держав. В Україні ж це питання отримує достатню гостроту. Системне тлумачення положень ст. 9 Конституції свідчить, що міжнародні договори можуть стати частиною національного законодавства тільки при дотриманні певної умови, а саме, тільки ті, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України [48].

По-друге, необхідно відзначити, що законодавчі акти України, які регламентують порядок розробки, підписання і дії міжнародних договорів України, не містять поняття і тлумачення конституційного термінологічного формулювання «згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України». Для визначення етимологічного навантаження цього формулювання варто використовувати аналогію закону: а) положення Закону України «Про дію міжнародних договорів на території України» від 10 грудня 1991 р., відповідно до якого, тільки укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори складають невід’ємну частину її національного законодавства і застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства; б) стаття 7 Закону України «Про міжнародні договори України» від 22 грудня 1993 р., яка передбачала, що Верховна Рада України здійснює ратифікацію міжнародних договорів шляхом прийняття спеціального закону про ратифікацію; в) стаття 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р., з прийняттям якого було припинено дію двох вказаних вище законів, містить в собі більш глибокий рівень тлумачення частини першої статті 9 Конституції України та передбачає, що чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і використовуються в порядку, що передбачений для національного законодавства.

Звідси можна прийти до певних висновків: а) під конституційним формулюванням «згода на обов’язковість яких дана Верховною Радою України» розуміється саме ратифікація міжнародного договору; б) при її здійсненні передбачене видання національного нормативного акта у виді спеціального закону про ратифікацію, що свідчить про опосередковану трансформацію міжнародних норм у національне законодавство України; в) можна говорити про те, що тільки ті міжнародні договори України, які належним чином будуть ратифіковані, є джерелами її національного і, отже, конституційного права.

Звідси можна стверджувати, що ратифікація міжнародних договорів є найважливішою і знаковою стадією укладання міжнародних договорів, що є джерелами конституційного права держав-учасників. Незважаючи на те, що в Україні на конституційному рівні створена загальна правова основа для імплементації норм міжнародного права, що, безумовно, є серйозним досягненням української правової системи, є ряд істотних недоліків теоретичного і практичного характеру, які впливають на належне функціонування цього механізму.

До таких, наприклад, можна віднести: відсутність закріплення на конституційному рівні пріоритету норм міжнародного права над внутрішнім правом як необхідної правової умови для забезпечення дотримання Україною принципу «pacta sunt servanda» (договори повинні дотримуватися); відсутність чітко визначеної ієрархії норм міжнародного і внутрішнього права, що викликає проблеми в правозастосуванні з появою протиріч між зазначеними нормами; чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких для України надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства, а не права, як доцільніше варто було б закріпити в статті 9 Конституції; відсутність чіткого визначення моменту, з якого міжнародний договір стає частиною національного законодавства, що призводить до помилок у процесі правозастосування; відсутність необхідної системи інформування суб’єктів внутрішнього права України про вступ у силу для України міжнародних договорів і офіційного оприлюднення міжнародних договорів; відсутність визначення місця міжнародних договорів, які не вимагають згоди парламенту на їхню обов’язковість, а також звичайних міжнародно- правових норм і рішень міжнародних судів у системі національного законодавства України і т.ін [38].

Таким чином, розглядаючи міжнародні договори як складовий елемент національної системи законодавства, варто ще багато зробити, щоб вони були належним чином погоджені з цією системою, забезпечуючи створення і функціонування ефективного національного імплементаційного механізму.

Розділ 2. МІЖНАРОДНО_ПРАВОВІ АКТИ, ЩО РЕГЛАМЕНТУЮТЬ СТАНДАРТИ У ГАЛУЗІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ