Бюджетный федерализм

Структуру региона можно рассматривать с разных точек зрения: экономической, духовной, природно-ресурсной. Полиструктурность (множественность структуры) – качественное свойство региона. Схема функционирования региона включает минимум три блока: население – экономика – окружающая среда.

В СССР регион представлял прежде всего часть единого н/х комплекса, как экономическая подсистема был слабо развит, основные параметры региональной экономики задавались госпланами, а не региональными потребностями, поддерживалась практически полная занятость, денежные доходы населения и предприятий жестко регламентировались центром и мало влияли на производство, потребление, инвестиции.

Переход к рыночной экономике привел к тому, что регион становится экономической подсистемой с сильно связанными внутренними элементами. Возрастает влияние доходов и платежеспособного спроса на региональное производство, потребление, инвестиции, социальную сферу и т.д. Регион испытывает влияние внешних конкурирующих рынков товаров, труда и капитала. При переходе к рыночной системе изменяется сущность и сила связей между основными экономическими элементами.

Нижеприведенная схема отражает ряд воспроизводственных процессов региона: воспроизводства регионального продукта, капитала, ресурсов и движение материальных и финансовых потоков между основными субъектами региональной экономики. Значительная часть финансовых потоков проходит через региональные и местные бюджеты.

Регион как подсистема национальной экономики имеет экономические связи с федеральными региональными системами.

Рис 6.2. Финансовая структура региональной экономики

Бюджетный федерализм в России

Федерализм – принцип разделения политических и экономических полномочий между федеральной, субфедеральной и местной властями.

В настоящее время в РФ главным экономическим механизмом государственного регулирования территориального и регионального развития является бюджетная система, она строится на принципах бюджетного федерализма и имеет три уровня (федеральный, региональный и муниципальный), включает также государственные внебюджетные фонды.

Бюджетный федерализм характеризует основной принцип функционирования бюджетной системы: сочетание автономности бюджетов всех уровней системы и межбюджетных отношений.

Три основных условия бюджетного федерализма:

1) четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

2) наделение соответствующих уровней финансовыми ресурсами для реализации переданных им полномочий;

3. сглаживание дисбалансов различных бюджетов с помощью межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные отношения существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах и принципах. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых – самостоятельность и равноправие бюджетов всех уровней при соблюдении баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

Бюджетный федерализм изучает различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территорий.

Бюджетная децентрализация невозможна без укрепления финансовых основ местного и регионального управления. Степень финансовой самостоятельности ограничивается рядом факторов.

Долгое время считалось, что неэффективность органов местного самоуправления является главным препятствием к расширению их полномочий. Однако высокий образовательный потенциал, развитие информационных технологий, расширение сферы демократически избранных органов власти и управления, возможностей государственно-общественного контроля за ними частично устраняют эти препятствия. Другая опасность усиленной финансовой основы связана с возможностью усиления сепаратистских, националистических настроений, политического хаоса. Чрезмерная децентрализация, как и чрезмерная централизация, несет в себе разрушительный потенциал.

Системы управления в развивающихся странах, как отмечают эксперты Всемирного банка, более централизованны, чем в развитых странах. За последние 30 лет отмечается лишь небольшой перенос тяжести государственных расходов с национального на более низкие уровни. В странах с индустриальной экономикой, напротив, наблюдалась некоторая централизация государственных расходов.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма, чаще определяемого как фискальный федерализм. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политических и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Фискальная, или налоговая, составляющая бюджетного федерализма зависит от типа налоговой системы.

В России практически ежегодно происходят уточнения правил конструирования бюджетов и межбюджетных отношений. Бюджеты принимаются и используются на основе следующих законодательных актов: Бюджетного, Налогового кодексов, Закона о федеральном бюджете на очередной год.

Основные направления эволюции бюджетной системы России в переходном периоде определяются стремлением к достижению большей автономности, самообеспеченности, бездефицитности бюджетов, относительному уменьшению межбюджетных потоков, особенно встречных, децентрализация бюджетной системы.

Доходы и расходы бюджетов (всех уровней)

Преобладающую долю доходов федерального и субфедерального бюджетов составляют налоги (примерно 80%). Наиболее значительные неналоговые доходы – доходы от внешнеэкономической деятельности, от имущества в государственной собственности, от продажи имущества, а также в виде доходов целевых бюджетных фондов и внешних займов.

Налоговая система объединяет три группы налогов: федеральные, региональные и местные.

Распределение федеральных налогов между бюджетными уровнями осуществляется по смешанной схеме.

Исключительно в федеральный бюджет поступают НДС на товары, акцизы на нефть, природный газ, бензин автомобильный, дизельное топливо и т.д., акцизы на все товары, ввозимые в Россию, налог на операции с ценными бумагами, таможенные пошлины, сборы и иные таможенные платежи, доходы от ВЭД, плата за пользование ресурсами и пр.

Ряд федеральных налогов распределяется в определенных пропорциях между бюджетными уровнями, при этом доли расщепления одинаковы для всех регионов. Такие налоги называются регулирующими (см. рисунок 6.2).

- налог на доходы физических лиц – 1 и 99 %

- акцизы на этиловый спирт, водку, ликероводочные изделия и т.д. – 50 и 50.

Федеральный и субфедеральный бюджеты делят между собой также средства целевых бюджетных фондов, среди которых наибольшее значение для регионального развития имели такие как дорожный фонд, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы и т.д. Но в 2001 г. большинство таких фондов было устранено.

К региональным налогам и сборам относятся: налог на имущество организаций, налог на недвижимость, транспортный, на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы.

В структуре доходов консолидированного бюджета за годы реформ доля субъектов колеблется вокруг 50 % - в этом отношении Россия ближе всего находится к США.

Подавляющая часть всех расходов бюджетов субъектов используется для нужд экономики и населения соответствующих регионов. В структуре их расходов первое место занимают социально-культурные мероприятия, далее государственная поддержка отраслей народного хозяйства. При существующем распределении полномочий по бюджетным расходам на долю субъектов РФ приходится почти половина расходов консолидированного бюджета на государственное управление, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, более 70% - на государственную поддержку отраслей, более 75% - на социальные мероприятия.

Межбюджетные трансферты.

В бюджетной системе РФ используются только вертикальные трансферты. Основной источник – Фонд финансовой поддержки регионов. Правила его формирования и распределения средств часто менялись. Назначение общих трансфертов из ФФПР – выравнивание так называемой бюджетной обеспеченности территорий. Финансовую поддержку получают те регионы, у которых средняя бюджетная обеспеченность на душу населения ниже среднего по субъектам с учетом понижающего коэффициента (0,9). Идут на социальные выплаты.

Выравнивающая функция трансферта обеспечивает определенный уровень социального обслуживания региона. Однако с другой стороны этот механизм не имеет никакой стимулирующей функции и порождает определенные иждивенческие настроения со стороны регионов-реципиентов.

Помимо общего выравнивающего трансферта в бюджеты субъектов поступают различные целевые трансферты.

Главными задачами совершенствования межбюджетных отношений являются:

- уменьшение числа регионов, получающих выравнивающий трансферт посредством укрепления финансовой базы региональных бюджетов;

- переориентации финансовой помощи из федерального бюджета в большей степени на стимулирование экономического развития регионов;

- усиление контроля за целевым и эффективным использованием финансовой помощи.

-3-