2. Электронное правительство: международный опыт и модели реализации

В основе деятельности экспертов ООН по оценке развития электронного правительства лежит дискурс, сформированный на основе теорий информационного общества и электронного правительства, разработанных в рамках североамериканского «нового консерватизма».

С начала 90-х годов американские неоконсерваторы и сторонники так называемой «калифорнийской идеологии» стали связывать с переходом к электронному правительству надежды на радикальную трансформацию существующих государственных структур в направлении классического государства – «ночного сторожа», то есть их дебюрократизации, повышения эффективности и оперативности деятельности, прозрачности и подотчетности.

На первом этапе, когда переход к государственным электронным услугам только намечался, особо радикальные теоретики выражали уверенность, что новые технологии позволят реализовать на практике мечту о прямой демократии. Более осторожные исследователи рассматривали электронное участие как способ добиться всеобщего включения в публичную сферу и понимали под ним возможность в режиме он-лайн высказывать свои замечания, предложения и жалобы. В преобразованном виде эти надежды и ожидания были включены в глобальный дискурс.

Как постоянно подчеркивается в документах ООН, электронное правительство должно быть ориентировано на гражданина и персонализировано с учетом его потребностей. С точки зрения этого подхода о моделях электронного правительства говорить нельзя: можно рассуждать о большем или меньшем соответствии идеальному типу электронного правительства, под которым неявно подразумевалось большее или меньшее соответствие американской модели управления

Однако мировой опыт свидетельствует, что использование ИКТ в государственном управлении далеко не всегда сопровождается повышением его качества (эффективности, прозрачности и подотчетности и т.п.), а иногда даже наоборот.

Всемирный Банк, активно внедряющий структуры электронного правительства в развивающихся странах, неоднократно публиковал отчеты, свидетельствующие о провале прекрасно задуманных планов.

В своей классической работе «Построение виртуального государства» Джейн Фонтейн продемонстрировала на примере правительственных органов США, с чем могут быть связаны такие провалы. Достоинства информационных технологий с точки зрения рядовых сотрудников органов власти вполне могут являться персональными угрозами, не говоря уже о необходимости осваивать новый, сложный комплекс навыков. Повышение эффективности и сокращение расходов означает для них урезание бюджетного финансирования, сокращение штатов, потерю влияния и т.п.

Поэтому бюрократические организации используют стратегии, основанные на существующих нормативных требованиях, процедурах и ценностях, для того, чтобы избежать горизонтальной конвергенции, «уплощения» традиционной иерархии, и прочих «антибюрократических» последствий внедрения ИКТ.

Внедрение не происходит автоматически: это сложный социальный процесс, сопровождаемый переговорами, конфликтами и борьбой между теми, кто принимает решения в бюрократических структурах разных уровней, что делает его исход малопредсказуемым. Поэтому вполне реальны варианты, когда появление компьютеров и Интернета вместо того, чтобы обеспечивать институциональную трансформацию, способствует сохранению статус-кво.

Существует точка зрения, что основные черты информационного общества будущего, в котором будет функционировать полноценное электронное правительство, формируются в зависимости от политико-экономических систем конкретных стран. Так, например, Европейский союз главный акцент в этой сфере делает на достижении социального единства наций, в него входящих, и европейского сообщества в целом.

При этом в качестве основной опасности европейцы видят для себя цифровой разрыв между стремительно увеличивающимся числом пенсионеров, не готовых и часто неспособных к работе в сети Интернет, и молодым динамичным поколением. Информационное общество для европейцев — это средство сохранения многонационального богатства Европы. Инвестиции в технологии информационного общества для нее — это, прежде всего, инвестиции в человека.

Европейский Союз является одним из государств, наиболее активно проводящих политику развития ИКТ и, более того, добившихся в этом отношении заметных результатов. Программа e-Europe (“Электронная Европа”) является результатом анализа опыта развития ИКТ в европейских странах, и во многом может служить образцом комплексной политики развития ИКТ.

Концептуальное и административное оформление данной политики делает ее интегральной частью стратегии ЕС по повышению конкурентоспособности европейской экономики и повышению уровня жизни.

Развитие ИКТ рассматривается как один из трех основных источников преодоления более чем 20-процентного отставания производительности труда в ЕС от аналогичного показателя США. При этом, два других “направления прорыва” имеют прямое отношение к ИКТ-сектору: это стимулирование инноваций, а также инвестиции в человеческий капитал.

Активная политика в области информатизации, основой которой является программа e-Europe, служащая “зонтичным” покрытием для тематических подпрограмм, сделала возможным быстрое вовлечение граждан в использование информационных технологий.

Программа e-Europe является центром деятельности ЕС по формированию информационного общества, существуя в качестве интегрирующего инструмента для ряда других тематических программ.

План действий e-Europe охватывает 11 направлений, которые сгруппированы вокруг 3 приоритетов:

• дешевый, быстрый, безопасный Интернет;

• инвестиции в людей и их навыки;

• стимулирование использования Интернета.

Следует подчеркнуть, что Программа «Электронная Европа» не препятствует созданию национальных «электронных правительств», и сегодня такие проекты уже реализованы в Великобритании, Германии, Франции и ряде других государств.

В соответствии с запиской президента США в начале 2002 г. специальная рабочая группа представила президенту конкретный план действий «E-Government Strategy», который должен на практике реализовать 3 принципа, выдвинутых Президентом:

– ориентирование на граждан, а не на бюрократию;

– ориентирование на результат;

– рыночный подход, активное продвижение новаций.

Анализ общих принципов стратегии правительства США в области ИКТ позволяет утверждать, что правительство: заинтересовано в обеспечении больших удобств для граждан во взаимоотношениях с государственными учреждениями; принимает на себя роль лидера в электронизации экономики, в том числе в стимулировании развития электронной коммерции; реорганизует свою работу в рамках национальной инициативы по усилению контроля за своей деятельностью со стороны граждан.

В настоящее время особое внимание федеральное правительство США уделяет: электронной торговле между государственными организациями и министерствами, конкурсным электронным торгам на поставки товаров и услуг для удовлетворения государственных нужд; доступу населения к правительственной и административной информации; решению различного рода задач, в частности получению официальных документов через правительственные Web-сайты, оплате налогов, предоставлению статистической информации о работе государственного аппарата населению и др.; применению ИКТ в медицине и здравоохранении.

Разрабатываемая правительственная стратегия предусматривает развитие и использование всех электронных видов сервиса. Это означает, что услуги могут предоставляться через Интернет, мобильную связь, цифровое телевидение, центры обслуживания вызовов.

Определенную озабоченность вызывает проблема удовлетворения специфических и индивидуальных потребностей людей, а потому предусматривается создание бизнес-порталов для малых и средних предприятий и персонифицированных домашних страниц для отдельных граждан.

Стратегия развития e-government в США нацелена на:

• повышение эффективности работы федерального правительства такими способами, как упрощение информационного сервиса;

• исключение дублирующих друг друга и избыточных уровней правительственного управления;

• облегчение поиска информации и получения услуг от федерального правительства для граждан, предпринимателей, правительственных и федеральных служащих;

• нацеленность правительственных структур на быстрое удовлетворение потребностей граждан;

• создание условий для претворения в жизнь других инициатив федерального правительства по повышению эффективности его деятельности.

На сегодняшний день можно констатировать несомненные успехи Администрации США в области построения «электронного правительства». Была реформирована вся политика и структура государственного управления информационными потоками и информационными технологиями, в том числе:

• задача создания «электронного правительства» стала национальной и одной из приоритетных;

• властные полномочия по проведению политики создания электронного правительства были максимально сконцентрированы как на общефедеральном уровне, так и на уровне государственных учреждений;

• создана система персональной ответственности за информатизацию государственных органов;

• политика и практика создания электронного правительства были унифицированы и стали прозрачными и подотчетными.

Таким образом, США существенно продвинулись по пути реализации идеи «электронного правительства» и во многом формируют решения и технологии для «электронного правительства», перенимаемые затем и другими странами. Есть основания полагать, что наиболее полно и эффективно концепцию «электронного правительства» суждено реализовать именно США.

Отсчет истории становления электронного правительства в Сингапуре начинается в 1980 году с принятием «Программы компьютеризации гражданских служб». Эта программа, рассчитанная почти на два десятилетия (1980-1999 гг.), ставила во главу угла оснащение административных служб правительства высокотехнологичными средствами и методами работы.

Наступление XXIвека ознаменовалось принятием нового плана по развитию интерактивных методов работы правительства -e-Government Action Plan (2000-2003 гг.). Теперь главной задачей ставилось «вторжение» электронного правительства Сингапура в ряды мировых лидеров в данной области. С этой целью были определены шесть стратегических программ:

• развертывание электронных сервисов (Electronic Services Delivery);

• использование базы накопленных знаний для создания рабочего пространства (Knowledge-based Workplace);

• технологическое экспериментирование (Technology Experimentation);

• совершенствование функциональной эффективности (Operational Efficiency Improvement);

• создание крепкой и гибкой инфраструктуры коммуникаций (Adaptive and Robust Infocomm Infrastructure);

• просвещение в области информационных технологий (Infocomm Education).

Позднее появился на свет e-Government Action Plan II, рассчитанный на 2003-2006 гг. К перечню приоритетных задач добавились еще три, направленные на удовлетворение потребительских нужд, улучшение диалога правительства с населением и усиление представительства государственных структур в Сети. Итогом должна была стать (и стала) более совершенная модель взаимодействия общества и властных структур. Одним из наиболее значимых результатов планаe-Government Action Plan II можно считать вывод в онлайн более чем 1600 правительственных сервисов.

Претворяемый ныне в жизнь план iGov2010предусматривает решение четырех главных вопросов:

• увеличение доступности и зоны охвата е-сервисов, их функциональное насыщение (Increasing Reachand Richness of e-Services);

• повышение осведомленности граждан в области электронного диалога с правительственными службами (Increasing Citizens Mindshare in e-Engagement);

• синергизм внутриправительственных структур и улучшение их производительности (Enhancing the Capacity and Synergy in Government);

• усиление национальной конкурентной среды (Enhancing the National Competitive Advantage).

Даже в такой высокоразвитой стране, как Сингапур, есть люди, не имеющие в личном пользовании ни компьютеров, ни Интернета. Для этой части населения в октябре 2005 года была запущена специальная инициативаCitizenConnect. Она предусматривала создание для малоимущих граждан возможности бесплатного доступа к Интернету в различных общественных зданиях по всему острову, а также включала в себя различные варианты помощи в пользовании правительственными онлайн-сервисами.

Стратегия «Электронная Япония» (e-Japan) была анонсирована в качестве национальной стратегии 22 января 2001 года. «Электронная Япония» должна была стать основой сообщества, в котором каждый человек мог «активно использовать информационные технологии и получать от этого выгоды и преимущества». Но японцы никогда не забывают про прибыльность и финансовую отдачу, поэтому важнейшая роль правительства заключалась в создании рабочей среды, в которой частный сектор мог проявить свой потенциал и способствовать превращению Японии в самую развитую в IT-отношении нацию в мире в течение пяти лет.

Специфическими направлениями стратегии «Электронной Японии» были:

• строительство ультраскоростной сети Интернет и обеспечение повсеместного доступа в Сеть в возможно более сжатые сроки;

• разработка правил электронной коммерции;

• реализация концепции электронного правительства;

• подготовка высококвалифицированных кадров, способных работать в новую, «цифровую» эпоху.

Механизмом реализации стратегии стала «Программа приоритетной политики электронной Японии»(eJapan Priority Policy Program), принятая 29 марта 2001 года и конкретизирующая действия правительства на срок до 2006 года.

Уже в том же 2001 году основной задачей электронного правительства Японии стало обеспечение нового способа осуществления административных функций посредством информационных сетей, обеспечивающих работу национальных и муниципальных учреждений в режиме «он-лайн» в надлежащем объеме, с полным контролем за поступающей и проходящей информацией. Все транзакции должны были осуществляться в режиме реального времени как между правительственными учреждениями, так и между правительством и гражданами или фирмами.

Принятию стратегии «Электронной Японии» предшествовал некий план действий, предусматривающий еще в декабре 1999 года переход к цифровому (безбумажному) процессу администрирования. В результате к 2002 году такой переход был почти закончен. Объем поступающей в министерства и ведомства цифровой информации достиг 96% от общего объема информации.

В январе 2006 года на свет появилась новая формулировка стратегии. В ее основу легли всего три правила:

• в XXI веке нельзя работать над путями развития государства без решения социальных проблем, включая сюда снижение рождаемости и старение нации, ухудшение экологии окружающей среды и защищенности населения. «Электронная Япония» должна работать на решение не только административных, но и социальных задач;

• в стране необходимо создавать IT-инфраструктуру такого типа, чтобы она воспринималась людьми как нечто совершенно необходимое, максимально удобное и доступное каждому человеку в любое время в любом месте;

• «Электронная Япония» должна стать базисом для продуктивного международного сотрудничества, поскольку ни одно государство не может развиваться без налаживания внешнеэкономических связей.

Выделяют три основные модели перехода к электронному правительству.

Модель № 1: Модель общественного запроса

Под давлением бизнеса, который осваивает новые формы предоставления услуг и приучает к ним граждан, возникает общественный запрос на получение аналогичных услуг от органов государственной власти. В этом случае электронное государство развивается «снизу вверх», и, в частности, сайты муниципальных органов власти появляются раньше, чем сайты региональных органов власти. Эта модель характерна, например, для США, хотя не следует преуменьшать и активную роль, которую со времен президента Клинтона играло в переходе к информатизации федеральное правительство.

В целом государственная политика в сфере информатизация в США строится путем переноса методов и механизмов, отработанных в сфере бизнес-коммуникаций, в сферу государственных услуг. Например, при создании правительственного веб-портала была использована позаимствованная у бизнеса концепция «7х24х365», при этом граждане были разбиты на основные «клиентские группы» (студенты, пенсионеры, владельцы малого бизнеса, ветераны и т.п.) и для каждой группы был разработан собственный сайт.

Не менее очевидны «бизнес-корни» американского электронного правительства и на официальном сайте для разработчиков официальных сайтов www.usability.gov. Он целиком построен на результатах маркетинговых исследований и исходит из того, что разработчику необходимо обеспечить максимальное удобство пользования («usability») официальным сайтам, опираясь на те же принципы, по которым строятся корпоративные сайты.

Основные особенности модели общественного запроса:

• формирование потребности в электронном государстве «снизу», со стороны бизнеса и гражданского общества;

• ориентация на воспроизводство технологий и механизмов, отработанных в сфере бизнеса;

• маркетинговый подход к предложению государственных услуг и их оценка с точки зрения usability.

Модель № 2. Модель административного запроса

Эта модель формируется в процессе решения проблем государственного управления в рамках административной реформы. В этом случае запрос на электронное правительство носит внутренний, административно-бюрократический характер. Такая модель характерна, например, для Китая, где с 1999 года действует проект «Правительство он-лайн».

В основе китайского подхода лежит унификация стандартов и формирование системы государственных информационных ресурсов с целью повышения качества государственного управления, четкого распределения функций между уровнями власти и ускорения принятия управленческих решений.

Электронное правительство рассматривается как форма ужесточения контроля за нижестоящими органами власти и борьбы с коррупцией. Оно обеспечивает постоянный поток информации между центральными ведомствами в Пекине и провинциальными органами власти. Благодаря тому, что этот поток жестко регулируется бюрократическими нормами и правилами, резко снижаются возможности принятия произвольных решений (и сокрытия таких решений) на низовом уровне.

Сайты органов власти всех уровней также выполняют функции обратной связи и контрольные функции, позволяя гражданам сигнализировать представителям власти о тех или иных недостатках местных властей. Это находит непосредственное отражение в их структуре. Например, на сайте администрации региона Хайнань www.hainan.gov.cn имеется специальный раздел, где граждане могут заявить о своих проблемах, пожаловаться на чиновника и т.п.

Очевидно, что проблемы, возникающие при переходе к электронному правительству, в рамках данной модели также носят внутренний характер, и связаны с разнообразными стратегиями и тактиками, применяемыми нижестоящими властными кланами, чтобы избежать контроля вышестоящих органов.

Модель может быть очень успешной, чему примером служит Сингапур.

В качестве основных особенностей модели можно выделить:

• ориентацию на решение управленческих задач и, в первую очередь, на повышение эффективности административного аппарата (отсюда внимание развитию электронного документооборота);

• использование технологий и механизмов электронного правительства для борьбы с коррупцией;

• укрепление обратной связи с гражданами через систему «электронных сигналов».

Модель № 3. Модель «гонки за лидером»

В этом случае электронное правительство внедряется в силу стремления соответствовать международным стандартам и нормам оказания государственных услуг. Для описания этого феномена можно использовать термин «институциональный изоморфизм», введенный Полом Ди Маджио и Уолтером Пауэллом для анализа ситуаций, когда организационное решение принимается не из рациональных соображений, а из желания соответствовать нормативным ожиданиям, в подражание организациям-лидерам, или просто в силу навязывания вышестоящими органами. Возникающие в результате структуры оказываются институционально изоморфными, однако функционируют в принципиально различных социальных средах, это сказывается на их эффективность.

Модель «гонки за лидером» характерна для развивающихся стран, и провалы, фиксируемые Всемирным банком, являются следствием реализации этой модели. Например, в 2001 году в Колумбии в соответствии с президентской директивой всем федеральным органам власти было предписано создать собственные сайты и сформирован специальный орган, отвечающий за решение данной задачи. К 2002 г. она была успешно решена.

С учетом того, что к этому моменту имели доступ к Интернету 2% жителей Колумбии, говорить о наличии общественного запроса на сайты органов власти не приходится. Предполагалось, что опережающее развитие «электронного правительства» будет способствовать повышению компьютерной грамотности граждан и вовлечению их в процессы «электронного участия», однако пока это предположение не получило практического подтверждения.

Основными чертами данной модели являются:

• отсутствие как общественного, так и внутреннего запроса на переход к электронному правительству.

• как следствие – отсутствие реальной заинтересованности как в результатах деятельности, так и следовании нормам usability.

• лоскутный, разорванный характер перехода: реализуются отдельные проекты, чья эффективность остается под вопросом.

Выделенные модели являются «идеальными типами», и в реальном развитии могут совмещаться элементы нескольких из них. Так, для российского типа формирования электронного правительства характерны элементы «погони за лидером», которые, как и можно было предполагать, снижают эффективность предлагаемых решений. Например, федеральный закон № 152-ФЗ от 26 июля 2007 г. «О персональных данных», принятый для того, чтобы привести законодательство в соответствии с требованиями Конвенции Совета Европы «О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных», оказался весьма неудачным и нуждается в значительной доработке.

Общественный запрос на электронное правительство в России пока сравнительно слаб. Российский «третий сектор» в основном находится в стороне от процессов перехода к электронному правительству. Исключение составляют такие организации, как Партнерство для развития информационного общества на Северо-Западе России (ПРИОР Северо-Запад), Институт развития свободы информации (Санкт-Петербург), Межрегиональная общественная организация в поддержку развития информационного общества «Информация для всех» и некоторые другие, активно занимающиеся формированием запроса на электронные государственные услуги.