Тема 2. Информатизация государственного управления и формирование сетевой модели публичной политики

1. Основные понятия рынка информационных товаров и услуг.

2. Концепция нового государственного менеджмента.

3. Концепция нового способа управления (governance).

4. Политические сети в государственном управлении.

Основные понятия рынка информационных товаров и услуг

В настоящее время информация является важнейшим ресурсом, значимым фактором производства, одним из основных видов товаров. Неслучайно, современный этап развития цивилизации называют «информационным обществом». Однако, понятие «информация» и все производные от него имеют неоднозначное толкование в научной литературе.

Информационные ресурсы - документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).

Информационный продукт - информация, предназначенная для реализации заинтересованным лицам (как по непосредственному запросу заинтересованного лица, так и подготовленная заранее); в отличие от «информационных ресурсов» «информационный продукт» представляет собой товар - как часть информационных ресурсов, предназначенных для продажи, обмена, иного способа предоставления в пользование заинтересованному лицу.

Информационная услуга - деятельность участников информационного рынка по обеспечению заинтересованных лиц информационными продуктами (включая деятельность по поиску, сбору, переработке, систематизации, предоставлению определенной информации в соответствии с целями и запросом заинтересованного лица); результатом информационной услуги является предоставление заинтересованному лицу информационного продукта.

Таким образом, информационные продукты и информационные услуги являются одной из разновидностей товаров, когда в качестве объекта сделки выступает информация. Как и у других товаров, у информационных продуктов и услуг путь от производителя к потребителю включает стадию распространения товара.

В условиях информационного общества не только возрастает значимость информационных продуктов и услуг, но меняются способы их распространения. В принципе, для распространения любого рода товаров все чаще используются современные информационные технологии (технологий, основанных на электронных способах передачах информации), и особенно сеть интернет. Аналогично распространение информационных продуктов и услуг также возможно с использованием современных информационных технологий. Причем, использование данных технологий возможно как по отношению к стадии продвижения, так и к стадии реализации информационного товара.

Существует несколько подходов к классификации информационных ресурсов (товаров и услуг).

По форме собственности информационные ресурсы делятся на государственныеинегосударственные.

Государственные ресурсы делятся на следующие группы:

• федеральные ресурсы;

• информационные ресурсы, находящиеся в совместном ве­дении Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации;

• информационные ресурсы субъектов Российской Феде­рации.

По отношению к государст­венным информационным ресурсам государство выполняет функции управления в полном объеме. В отношении негосудар­ственных информационных ресурсов государственное управле­ние осуществляется в основном правовыми методами и включает регулирование по следующим вопросам: владение и распоряжение; формирование; использование; защита и сохранность информации; права граждан по вопросам создания и использования ин­формационных ресурсов; государственный надзор за деятельностью в области инфор­мационных ресурсов.

Мировые информационные ресурсы в имеющейся литературе подразделяются на следующие категории:

1. Деловая информация;

• биржевая и финансовая информация— информация о коти­ровках ценных бумаг, валютных курсах, рынках товаров и капиталов, предоставляемая биржами, службами биржевой и финансовой информации, брокерскими компаниями;

• статистическая информация—экономическая, демографическая, социальная информация, предоставляемая го­сударственными службами, а также компаниями, занятыми ис­следованиями, разработками и консалтингом;

• коммерческая информация- информация о компаниях, фирмах, корпорациях, направлениях их работы, финансовом со­стоянии, связях, сделках;

• деловые новости.

2. Научно-техническая и специальная информациявключает документальную, библиографическую, реферативную и полнотекстовую информацию о фундаментальных и приклад­ных исследованиях и профессиональную информацию для специалистов различных областей.

3. Массовая, потребительская информация включает новости и справочную информацию, потребительскую и развле­кательную информацию (погода, расписание движения транс­порта, аренда машин и т.д.).

По категориям доступа информация делится на открытуюис ограниченным доступом.

Информация с ограниченным досту­пом подразделяется в свою очередь на информацию, отнесенную к государственной тайне, иконфиденциальную.

Отнесение информации к государственной тайне осущест­вляется в соответствии с Законом РФ "О государственной тайне".

Одним из видов конфиденциальной информации наряду с персональными данными является информация, относящаяся к коммерческой тайне.

Изменения, которые происходят в обществе и экономике под влиянием внедрения современных информационно-телекомму­никационных технологий (ИКТ), наиболее четко сформулирова­ны в Окинавской хартии глобального информационного общест­ва, подписанной Великобританией, Германией, Италией, Кана­дой, Россией, США, Францией и Японией в 2001 г. Основные положения:

1. Информационно-телекоммуникационные технологии ока­зывают определяющее влияние на формирование общества XXI в. Это влияние сказывается на экономике, образе жизни лю­дей, взаимодействии государственных структур и населения.

2. Сущность изменений в экономической и социальной сфе­рах заключается в максимальном использовании знаний и пере­довых идей. Должен быть преодолен разрыв в области доступа к информации и знаниям, существующий между странами.

3. Хартия подтверждает приверженность принципу - все лю­ди должны иметь равные права использовать преимущества глобального информационного общества.

4. Хартия обращается с призывом ко всем ликвидировать раз­рыв, существующий между странами, в области информации и знаний.

Развитые страны мира прилагают большие усилия для внед­рения современных информационных технологий в экономику своих стран и жизнь общества. В Японии еще в 1972 г. был подго­товлен "План создания информационного общества к 2000 году".

В США в 1993 г. был выпущен документ, определивший стра­тегию администрации страны в области информатизации, под названием "Национальная информационная инфраструктура: план действий".

В Европейском союзе была подготовлена и в 1994 г. принята Комиссией Европейского сообщества программа "Европейский путь в информационное общество". В 2000 г. начала реализовываться программа"Электронная Европа — информационное об­щество для каждого".

В Финляндии в 1995 г. разработана программа "Финский путь в информационное общество".

Большинство стран, подписавших Окинавскую хартию, уде­ляют особое внимание внедрению современных информацион­ных технологий в экономику и социальное развитие.

С целью внедрения современных информационных техноло­гий в России 28 января 2002 г. Правительство Российской Феде­рации утвердило Федеральную целевую программу "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".

Концепция нового государственного менеджмента

Новый государственный менеджмент как концепция и модель государственного управления оформился в 80-е годы. Он явился ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерархической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования. Во многом концепция нового государственного менеджмента и соответствующие ей реформы были стимулированы критикой затратного характера политики государства всеобщего благосостояния и резким падением доверия населения к государственному управлению.

Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде и имеет своих сторонников во Франции, Германии, Северных странах, Японии.

Рыночный тип государственного управления выразился достаточно очевидно в административных реформах 80–90-х годов в ряде стран мира. Этот процесс получил выражение в терминах перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту. Применительно к теории организации он характеризуется двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций и перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой.

Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение в новом критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность.

Новый государственный менеджмент противостоит концепции административного государства и использует для описания существа государственного управления понятие «руководство», а не «администрирование» или «управление / правительство».

Новый характер публичного управления заключается в том, чтобы не оказывать общественные услуги самим, а умело направлять этот процесс, подключая силы и ресурсы сообщества. Не администрирование является здесь необходимым, а налаживание взаимодействия между государством и обществом по удовлетворению общественных интересов.

Руководство понимается как система кооперации общественных, государственных и международных институтов, частных, государственных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Государство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, становясь партнером формирующейся кооперации, а не исключительно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стандарт деятельности.

В теории государственного менеджмента взяты за основу рыночные модели регулирования. Рыночная модель поведения считается приемлемой для государственных служащих всех уровней. Мотивация и оценка их деятельности строится как если бы они были участниками операций на рынке. Сама структура организации управления публичным сектором рассматривается по аналогии со структурой организации бизнеса. Государственное управление, по мысли сторонников рыночного подхода, должно быть предпринимательским.

(1) Утверждается, что с точки зрения менеджмента нет существенных различий между публичным и частным секторами, а следовательно, публичными и частными организациями можно управлять более-менее одинаково.

(2) При новой организации управления необходимо переходить от оценки эффективности процесса управления к оценке эффективности результата управления, а следовательно, к сокращению затрат и к повышению прибыльности государственных организаций.

(3) Государственное управление при организации общественных услуг должно отдавать приоритет частному бизнесу, конкурентному снабжению и контрактной системе. При этом необходимо переходить от традиционных долговременных и плохо специфицированных контрактов к кратковременным и более определенным контрактам.

(4) Отношение к потребителю общественных услуг предполагает рыночные характеристики. К потребителю относятся как к покупателю общественных услуг со всеми отсюда вытекающими последствиями.

Основной акцент при реформировании административно-государственного управления на пути внедрения менеджериальных методов и структур ставится на децентрализации и деконцентрации. Принцип децентрализациипредполагает делегирование полномочий и ответственности нижним уровням управления. Принципдеконцентрации означает создание множества независимых агентств и ослабление иерархических связей.

В концепции нового государственного менеджмента понятие эффективность играет существенную роль. Во-первых, речь здесь идет об экономическом понимании эффективности. Государственный менеджмент есть «управление, ориентированное на результаты». Новый государственный менеджмент включает понятия производительности и экономичности в деятельность государственного управления. Это означает, что при сокращении государственных затрат результат деятельности государства (услуги, качество жизни, безопасность и др.) должен возрастать.

Концепция нового государственного менеджмента, развитая в 80–90-е годы, подвергается серьезной критике за ее экономизм, отсутствие интереса к этическим проблемам, умаление значения специфики публичной сферы. Тем не менее, эта концепция была в основе административных реформ во многих странах; она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления.

Концепция нового способа управления (governance)

Переход от концепции «нового государственного менеджмента» к описанию управленческой политики в категориях «governance» свидетельствовал о серьезных подвижках в методологии административных реформ. Ориентация на универсальность и единую методологию сменилась установками на культурную гетерогенность. Публичное управление не осуществляется одним и тем же способом в Испании и Англии или в Германии и Италии. Даже среди соседних стран Европы, чьи традиции и культуры близки, могут быть обнаружены значительные различия. В такой централизованной и унифицированной стране, как Франция, существуют региональные особенности административных практик и правил.

Современное информационное общество, подвергая сомнению все старые истины, создает новые способы и принципы управления, которые можно обозначить понятием «governance». Это слово довольно сложно перевести на русский язык. Варианты следующие: руководство, регулирование, общее управление, политическое управление. Различают несколько основных подходов к трактовке данного термина. В общем плане понятие «governance» означает «способ, посредством которого осуществляется управление экономическим и социальным развитием страны» [World Bank].

Документы «Программы развития» ООН подчеркивают другой смысл термина «governance». Говоря о «хорошем управлении» («good governance»), разработчики программы связывают его с управленческой стороной деятельности всей системы власти в стране: «"Governance" можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. [Это понятие] объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями» [UNDP].

К ключевым характеристикам «хорошего управления» относятся:

– участие (все граждане обладают голосом в принятии решений – прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу);

– верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);

– прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);

– чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);

– ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);

– справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);

– результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

– подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);

– стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности, и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации) [UNDP].

Согласно трактовке Комитета по публичному менеджменту ОЭСР, «governance» есть обеспечение и распределение власти и авторитета, призванных охранять конституционные ценности. Современные административные реформы связываются с переходом от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на более полный учет политических и моральных аспектов администрирования.

«Растущий интерес к "governance" не следует связывать с идеей упадка государства, – пишут, например, Дж. Пьер и Г. Питерс, – скорее, он отражает способность государства развить новые стратегии для повышения управляемости». В новой концепции управления подчеркивается, что ни государство само по себе, ни гражданское общество в отрыве от государства не способны создать действенный механизм для решения общественных проблем. И государство, и гражданское общество становятся более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз начинается с переговоров.

Проблема сотрудничества – одна из новых тем в теории нового публичного управления. Она базируется на трех основных постулатах:

– все акторы, включенные в управление, имеют общие задачи и не преследуют частных интересов;

– акторы обмениваются ресурсами, значимость которых не является изначально данной, а определяется в процессе обмена;

– установление сотрудничества – сложный процесс, предполагающий взаимодействие между различными акторами, обладающими собственными ресурсами.

Сотрудничество – особый тип отношений между публичной и частной сферами, котрый подразумевает выработку единой платформы взаимодействия с общими риском и ответственностью за полученные результаты.

Таким образом, общий смысл концепции «governance» состоит в том, что государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. Подобное управление отличается как от простого администрирования, при котором источником политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной модели с ее акцентом на торговой сделке, где каждый участник пытается максимизировать свою выгоду. Реализуясь посредством переговоров, оно способно более эффективно удовлетворять общественные потребности, т.е. вырабатывать социально значимые решения.

Политические сети в государственном управлении

В последние годы влиятельным в исследовании государственного управления стало концептуальное направление, в основе которого лежит понятие «политическая сеть» (policy network).

Концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, как и новый государственный менеджмент: современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная потребность изменить традиционное администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается учитывать коммуникативные процессы современного общества и демократическую практику современных государств.

Основные идеи теории политических сетей сводятся к следующему:

Во-первых, теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Политические сети открывают правительство перед обществом. В концепции раскрываются не отношения между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами и общественными и бизнес-ассоциациями.

Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Новый государственный менеджмент объявлял свое безразличие к политике. Наоборот, подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене, включает в рассмотрение широкий спектр политических проблем.

В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политических сетей, включают в свои размышления моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Это означает, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу.

В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения.

В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели-средства», а в аспекте отношения «цели-процессы». Фактически, речь идет скорее о действенности, чем эффективности.

Понятие политической сети. Политические сети обладают рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности.

Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество.

Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Между участниками сети существует ресурсная зависимость.

В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Эта черта отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы.

В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения.

В-пятых, сеть представляет из себя договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных коммуникаций. В политических сетях действует особая культура консенсуса.

В целом политическая сетьпредставляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы.

Выделяются пять типов политических сетей на основе трех критериев: степень внутренней интеграции, число участников сети и распределение ресурсов между ними.

Политические сообщества (policy communities) представляют собой такие сети, которые характеризуются стабильностью взаимоотношений, устойчивым и в высокой степени ограниченным членством, вертикальной взаимозависимостью, основанной на совместной ответственности за предоставление услуг, и изоляцией как от других сетей, так и от публичных организаций. Подобные сети концентрируются на основных функциональных интересах типа образование или пожарная безопасность. Это, скорее, территориальные сообщества.

Профессиональные сети (professional networks) характеризуются преобладанием одного класса участников производства политических решений: профессиональных групп. Эти сети выражают интересы особой профессиональной группы и основаны на высокой степени вертикальной взаимозависимости, а также изолированы от других сетей. Профессиональные сети могут быть представлены в национальном масштабе, например, Национальная служба здравоохранения в Великобритании.

Межуправленческие сети (intergovermantal networks) формируются на основе представительства местных властей. Их отличительными характеристиками являются широкий охват интересов, связанных со многими службами, ограниченная вертикальная взаимозависимость (так как они не ответственны за оказание услуг), широкая горизонтальная структура и способность взаимодействовать с другими сетями.

Сети производителей (producer networks) отличаются значительной ролью в политике экономических интересов (публичного и частного секторов), их подвижным членством, зависимостью центра от промышленных организаций при производстве желаемых товаров и при экспертизе, а также ограниченной взаимозависимостью между экономическими интересами.

Проблемные сети (issue networks) характеризуются большим числом участников с ограниченной степенью взаимозависимости. Стабильность и постоянство находятся здесь в большом почете, а структура имеет склонность к атомистичности.

Оценка эффективности управления посредством политических сетей может осуществляться различными путями.

Во-первых, взаимоотношения государства и различных групп интересов более эффективно налаживаются посредством политических сетей, так как последние снижают издержки на ведение переговоров по сравнению с рынком или иерархией в силу доверия, возникающего между участниками сетей.

Во-вторых, эффективность политических сетей достигается внутренними условиями взаимодействия их членов. Специальное исследование, проведенное Бринтоном Милвордом и Кейтом Прованом, показало, что сетевая эффективность зависит от ряда причин:

– Сетевая эффективность будет наивысшей, когда сеть интегрирована, но только когда интеграция централизована вокруг властного ключевого агента.

– Сетевая эффективность будет наивысшей, когда механизмы финансового контроля государства являются прямыми, а не фрагментированными или опосредованными.

– Сетевая эффективность является наиболее вероятной в богатом ресурсами окружении и является, по меньшей мере, вероятной в небогатом ресурсами окружении.

– Сетевая эффективность будет наивысшей при условиях общей сетевой стабильности, хотя стабильность не является достаточным условием для эффективности.

Правовые основы информатизации ГМУ

1. Направления информатизации государственного управления

2. Нормативно-правовая база регулирования информатизации

3. Взаимодействие субъектов информационных отношений