6.Субъекты, объекты и содержание земельных правоотношений.

Объектами земельных правоотношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.

Земля как природный объект и природный ресурс может выступать в качестве объекта земельных отношений в целом. Выделение земли как природного объекта связано с отношениями по охране земель и контролю за соблюдением требований по охране и рациональному использованию земли. Сущность и специфика включения земли в правовой оборот в целом определены принципами земельного законодательства, установленными ЗК РФ, и содержанием земельных отношений.

Земельный участок как объект земельных отношений – это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Данное понятие земельного участка следует считать основным для включения земельного участка в земельно-правовые отношения. Определения земельного участка, содержащиеся в иных нормативных актах, в том числе в федеральных законах, должны соответствовать данному понятию.

Субъектами земельных отношений являются:

- собственники земельных участков;

- землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

- землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

- арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

- обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Содержание земельных правоотношений – это взаимосвязанные между собой права и обязанности участников земельных отношений, реализуемые ими путем совершения определенных действий или воздержания от совершения этих действий, указанных в законодательном акте. К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов, специальные федеральные законы.

59. Зонирование земель населенных пунктов

В соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ на землях промышленности и иного специального назначения при проведении зонирования территорий должно в обязательном порядке учитываться их деление на следующие виды:

• земли промышленности;

• земли энергетики;

• земли транспорта;

• земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;

• земли для обеспечения космической деятельности;

• земли обороны и безопасности;

• земли иного специального назначения.

Иногда деление земель определенной категории на виды по существу означает выделение территориальных зон.

Например, земли особо охраняемых природных территорий и объектов делятся на:

• земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

• земли природоохранного назначения;

• земли рекреационного назначения;

• земли историко-культурного назначения;

• иные особо ценные земли.

Все особо охраняемые территории, в том числе территории государственных природных заповедников, национальных парков и т.д., обладают всеми признаками территориальной зоны.

Понятия "зонирование территорий" и "территориальная зона" пока не принято использовать применительно к землям большинства категорий земель. Однако существо отношений, возникающих при делении земель определенных категорий (выделение конкретных территорий, установление их границ и определение особого правового режима этих территорий) позволяет утверждать, что нормы о видах земель являются, по существу, нормами о зонировании территорий. Так, нормы о делении земель лесного фонда на группы лесов, категориях защитности лесов первой группы и особо защитных участков лесов вполне можно расценить как нормы о зонировании территорий.

ЗК РФ нередко включает в состав земель определенных категорий собственно территориальные зоны. В состав земель промышленности и иного специального назначения включены охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель (п. 2 ст. 83 ЗК РФ). В состав земель особо охраняемых территорий и объектов включены охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности, а также водоохраные зоны и зоны охраны памятников истории и культуры (п. 4 ст. 95, п. 1 ст. 97, п. 4 ст. 99 ЗК РФ). В состав земель водного фонда включены водоохранные зоны водных объектов, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, полосы отвода и зоны охраны водохозяйственных объектов (п. 1 и 3 ст. 102 Водного кодекса РФ).

Таким образом, в ЗК РФ сочетаются два подхода к регулированию вопросов к зонированию территорий. С одной стороны, нормы о зонировании территорий рассматриваются как отдельная группа норм, которая должна применяться параллельно с нормами о делении земель на категории. С другой стороны, нормы о зонировании рассматриваются как часть норм о категориях земель, определяющих их состав.

Подобного рода дуализм заставляет задуматься о соотношении норм о делении земель на категории и норм о зонировании территорий. Целесообразно специально остановиться на этом вопросе.

Ранее уже упоминалось, что в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами одни и те же территориальные зоны могут быть признаны землями разных категорий.

Статьи 97 и 102 ЗК РФ допускают отнесение земель водоохранных зон к землям особо охраняемых территорий и объектов и к землям водного фонда. В соответствии с Лесным кодексом РФ (ст. 124-127) земли государственных природных заповедников, национальных парков и природных парков должны считаться землями лесного фонда. В то же время ЗК РФ (ст. 95) объявляет эти земли землями особо охраняемых территорий и объектов. Перечень подобных примеров может быть продолжен.

Следует учитывать, что к какой бы категории ни относились соответствующие земли, их правовой режим един, поскольку он определяется не столько нормами ЗК РФ о делении земель на категории, сколько нормами о зонировании территорий, содержащимися в Водном кодексе РФ, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и других специальных законодательных актах.

Очень важно помнить, что правовой режим земель нельзя определять, основываясь исключительно на нормах о категориях земель. Ведущая роль норм о зонировании территорий представляется очевидной, поскольку они определяют правовой режим территориальных зон независимо от их принадлежности к той или иной категории земель. Правовой режим земель каждой категории определен в ЗК РФ, а правовой режим территориальных зон - в специальных федеральных законах.

Не имеет принципиального значения вопрос о том, находится ли национальный парк на землях поселений, землях лесного фонда или землях особо охраняемых территорий. Также как не имеет решающего значения вопрос о принадлежности земель водоохранных зон к определенным категориям. Понятно, что ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Водный кодекс РФ устанавливают правовой режим соответствующих территориальных зон, невзирая на то, к какой категории земель отнес их ЗК РФ.

В сложившейся на сегодняшний день системе зонирования территорий бывает сложно разобраться даже специалистам. Представляется, что именно по этой причине Правительство РФ поручило Министерству имущественных отношений РФ совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработать отдельный законодательный акт о зонировании территорий.

В зарубежных странах проводится зонирование территорий муниципальных образований. Если есть необходимость в пределах зоны установить особый правовой режим земель, в их составе могут выделяться подзоны. Зонирование, как правило, отнесено к ведению муниципальных образований. По-видимому, со временем так же будет решаться вопрос с зонированием территорий в РФ.

В ФЗ от 06.10.03 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 14-16) предусматривается необходимость проведения территориального зонирования:

• земель поселений;

• земель межселенных территорий;

• земель городских округов.

В названном законе подчеркивается, что зонирование земель поселений, межселенных территорий и городских округов относится к вопросам местного значения соответствующих муниципальных образований.

К сожалению, указанные положения законодательства о местном самоуправлении, явно основанные на опыте правового регулирования вопросов зонирования территорий в экономически развитых странах, пока не могут быть реализованы на практике. Земельное, градостроительное и иное специальное законодательство предусматривает возможность зонирования только территорий поселений. Зонирование территории иных муниципальных образований в таком законодательстве не предусматривается.

Границы муниципальных образований и придание им статуса городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района предполагается осуществить до 01.01.05 (ст. 85 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). При таких обстоятельствах проведения зонирования земель в пределах границ муниципальных образований, за исключением земель поселений, не следует ожидать в ближайшей перспективе.

Тем не менее признание необходимости проведения зонирования территорий муниципальных образований, а также отнесение этого вопроса к ведению местного самоуправления, позволяет судить об общем векторе развития правового регулирования соответствующих отношений в РФ.

Виды зонирования территорий в России

Представляется целесообразным рассмотреть все существующие сейчас в России виды зонирования территорий. Зонирование территорий для осуществления градостроительной деятельности предусмотрено в Градостроительном кодексе РФ (ст. 37 и др.).

Данный вид зонирования проводится для обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности людей, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращения чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей среды, сохранения особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, охраны памятников истории и культуры, сельскохозяйственных и лесных угодий.

В указанных целях при градостроительном планировании осуществляется деление территорий на следующие территориальные зоны:

• зоны охраны памятников истории и культуры;

• зоны особо охраняемых природных территорий;

• санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;

• водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;

• зоны санитарной охраны источников водоснабжения водопроводов питьевого назначения;

• зоны залегания полезных ископаемых;

• территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

• зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;

• зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;

• иные зоны, установленные в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Территориальные зоны, их границы и правовой режим определяются в схемах зонирования, которые разрабатываются при подготовке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. Данные о правовом режиме территориальных зон, в том числе виды разрешенного использования и иные ограничения, включаются в правила застройки.

Вопросы зонирования территорий поселений регулируются в ЗК РФ (ст. 85 и др.) и в Градостроительном кодексе РФ (ст. 40 и др.). Земли поселений являются единственными землями в РФ, состав которых устанавливается нормами о зонировании территорий. Земли поселений делятся на территориальные зоны, на которые разбивается вся территория городских и сельских поселений.

В соответствии с ЗК РФ и Градостроительным кодексом РФ территория поселения в пределах его административных границ может делиться на следующие территориальные зоны:

• жилые зоны;

• общественно-деловые зоны;

• производственные зоны;

• зоны инженерных и транспортных инфраструктур;

• рекреационные зоны;

• зоны особо охраняемых территорий;

• зоны сельскохозяйственного использования;

• зоны специального назначения;

• зоны военных объектов;

• иные территориальные зоны.

Каждая территориальная зона обладает специфическим правовым режимом, обусловленным ее назначением.

Границы и правовой режим территориальных зон фиксируются в документах зонирования территорий. Согласно п. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ к документам зонирования относятся схемы зонирования (графический материал, определяющий границы территориальных зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

Правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ.

Основным среди документов зонирования является устанавливаемый для каждой территориальной зоны градостроительный регламент.

В градостроительных регламентах предусматриваются особенности использования и охраны находящихся в границах территориальных зон земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

В градостроительном регламенте территориальной зоны должны содержаться перечень видов разрешенного использования, параметры застройки и другие ограничения в использовании земельных участков и иных объектов недвижимости.