Глава 1.

Формирование юстиции как особой области государственного управления. Организация и деятельность первых специализированных органов юстиции.

С конца XV — середины XVI в. в России стали появляться государственные учреждения. В их недрах стали зарождаться и черты бюрократизма, т.е. система подчинения учреждений и должностных лиц друг другу, бумажное делопроизводство. Государственные органы и учреждения Российского государства можно подразделить на несколько видов в зависимости от их задач и места в государственном аппарате: высшие, центральные, местные и др.

Впервые возникновение приказной системы управления связывают с реформами Ивана IV в 50-х гг. XVI в. Осуществление отдельных функций государства в XV в. поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам — дьякам. Постепенно эти нерегулярные поручения («приказы») получали более постоянный характер. Стали появляться такие должности, как казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки. Первые должностные лица XV в. реализовывали свои задачи без помощи вспомогательного аппарата, но с усложнением стоящих перед ними задач им в помощь стали даваться «для письма» чиновники помельче — подьячие, объединенные в особом помещении — канцелярии-«избе», «дворе». Должностные лица, не имевшие своих канцелярий-«изб», вели делопроизводство в уже сложившихся «избах», «дворах». С середины XVI в. «избы»-канцелярии стали превращаться в постоянно действующие центральные бюрократические государственные учреждения — приказы.

XVII в. стал веком расцвета и падения приказной системы управления. В этот период существовало до 80 центральных учреждений — приказов.

Почти каждый приказ XVI—XVII вв. выполнял не только функции управления. В ведении отдельных приказов могли находится и определенные территории (волости, города, селения). С этих территорий собирались налоги, которые шли на содержание приказа и на реализацию его задач, население этих территорий также судилось в приказе. Крупные приказы подразделялись на столы, а столы — на повытья¹.

Ведущую роль в приказной системы играли военно-административные приказы. В это время происходила реорганизация армии. Основу ее составляли дворянская конница и стрельцы, появившиеся в результате реформы, проведенной Иваном IV. Развитие и совершенствование огнестрельного оружия привело к необходимости создания стрелецкого войска. Вновь созданным войском руководил Стрелецкий приказ.

Формированию новой организации Русского государства сопротивлялись крупные бояре-землевладельцы, которые привыкли являться в походы со своими полками и занимали места в сражениях по своему выбору. Царское законодательство распространило принцип обязательной военной службы на все разряды феодалов. Всем помещикам и вотчинникам предписывалось являться в поход с оружием и со своими людьми. В отличие от Западной Европы, где военные силы формировались из вербованных или нанятых войск, армия России состояла из собственных подданных. К лицам, обязанным нести службу, относились «служилые люди по отечеству» (князья, бояре, дворяне, дети боярские) и «служилые люди по прибору» (стрельцы, городовые казаки, пушкари и др.). Личным составом боярской и дворянской конницы ведал Разрядный приказ, который фиксировал все случаи назначения на службу, перемещения в должностях. Назначения на должности осуществлялись в соответствии с принципом местничества — по родовитости, знатности.

Поместными земельными владениями служилых дворян ведал Поместный приказ, который следил за тем, чтобы дворяне обеспечивались поместными землями за военную службу в соответствии с установленными нормами. Возник также Казачий приказ, который ведал казачьими войсками.

Появились в это время специальные территориальные приказы, ведавшие делами тех территорий, которые были присоединены к России или осваивались. К ним относились Казанский и Сибирский приказы. В дальнейшем стал функционировать и Малороссийский приказ, ведавший делами Украины.

В период сословно-представительной монархии зарождается центральный полицейский орган. Вначале действовала комиссия Боярской думы по разбойным делам, затем создается Разбойный приказ. Он разрабатывал для местных органов наказы по вопро­сам борьбы с общеуголовными преступлениями, назначал на мес­тах соответствующих должностных лиц.

Обслуживанием личных потребностей царя и его семьи ведали специальные дворцовые приказы. К ним относились: приказ Большого дворца (управлял дворцовыми землями), Конюшенный (ведал царской конюшней), Ловчий и Сокольничий приказы (охотничьи), Постельничий (ведал царской спальней) и др. Должности руководителей этих приказов считались особо почетными и важными, в соответствии с принципом местничества их могли занимать наиболее родовитые феодалы.

Дворяне и дети боярские при Иване IV получили определенные привилегии — могли обращаться к суду самого царя. В связи с этим образовался специальный Челобитный приказ.

В конце XVII в. создается система судебных приказов (Московский, Владимирский, Дмитровский, Казанский и др.), которые выполняли функции высших судебных органов. В дальнейшем эти приказы, а также Челобитный слились в единый Судный приказ.

В деятельности Российского государства большое значение имел Посольский приказ, который ведал многообразными внешнеполитическими вопросами. До его возникновения вопросами внешней политики Российского государства занимались многие органы. Отсутствие единого центра посольского дела создавало неудобства. Непосредственное участие Боярской думы во всех внешнеполитических вопросах было нецелесообразным. В этих делах следовало принимать участие ограниченному числу лиц, чтобы избежать разглашения государственной тайны. Царь считал, что все основные вопросы внешней политики (особенно оперативные) должны решаться лично им. Помогать в этом были призваны начальник Посольского приказа и небольшое число приказных.

Основные обязанности Посольского приказа состояли в том, чтобы вести переговоры с представителями иностранных государств. Эту функцию непосредственно выполнял сам начальник приказа. В нем вырабатывались важнейшие документы, в которых обосновывалась позиция Российского государства по различным внешнеполитическим вопросам. Кроме того, он решал пограничные конфликты, занимался обменом пленных и пр. Появление Посольского приказа оказало влияние на снижение роли Боярской думы в решении вопросов внешней политики. Царь редко с ней советовался по этим вопросам, полагаясь главным образом на мнение Посольского приказа.

Во второй половине XVI в. создается специальное центральное учреждение, ведавшее делами о холопах. До сих пор этим занимались местные органы управления и Казенный приказ, который выполнял одновременно множество других функций. Теперь в связи с развитием кабального холопства возникает потребность в специальном органе. Главная обязанность Холопьего приказа заключалась в регистрации кабальных записей в особых книгах. Кроме того, он рассматривал иски по делам о беглых холопах, для которых существенное значение имела регистрация холопьих грамот в приказе.

Большинство приказов помещалось в Кремле. В царствование Бориса Годунова между Архангельским собором и Спасскими воротами было построено двухэтажное здание. Каждый приказ занимал по две-три комнаты: одна предназначалась для дьяков, другая — для подьячих, третья («казенка») использовалась для хранения денег и документов, а иногда как кабинет судьи приказа. Просители толпились в прихожей или на улице.

В необыкновенной тесноте по 12 и более часов в сутки, нередко даже по праздничным дням, при тусклом свете сальных свечей скрипели гусиными перьями приказные подьячие, переписывая бумаги. Обычно текст документа писался на узкой бумажной ленте, а оборотная сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей («рукоприкладств»), резолюций. Несколько таких документов («столбцов») оформлялось в «дело» путем склеивания листов друг с другом в длинную ленту: к нижнему концу челобитной подклеивалась запись показаний челобитчика, к низу этого документа — объяснения, далее — справки, решения по делу, указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где дополнялось новыми документами. Получалась длинная лента — «столп». На месте склейки («сставах») стояла подпись дьяка или подьячего «с приписью», исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой «сставе», что затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию. Нередко, когда дело оканчивалось, к данному «столпу» подклеивались столбцы других дел. «Столп» становился сборником дел. Некоторые «столпы» достигали десятков и сотен метров².

В 1680 г. было построено новое двухэтажное, гораздо большее здание, где разместились только семь крупных приказов: Посольский, Разрядный, Большой казны и др.

Ивановская площадь в Кремле была оживленным местом. Здесь теснились толпы просителей; перед зданием приказов стояли на «правеж» неисправные должники, просчитавшиеся головы и целовальники, чинилась «торговая казнь» (наказание плетьми), оглашались царские указы, при зачтении которых среди общего шума приходилось «кричать во всю Ивановскую».

В состав судебных органов России в период сословно-представительной монархии (вторая половина XVI – первая половина XVII в.) входили государственные, церковные, вотчинные и помещичьи суды.

К государственным судебным органам относились суд царя, суд Боярской думы и приказы. Судебная функция царя распространялась только на высших государственных чиновников. При Боярской думе, являвшейся наряду с царем высшей судебной инстанцией, была учреждена Расправная палата, занимавшаяся рассмотрением дел и формированием судебной политики в стране.

Приказы являлись административными и судебными органами в соответствующей сфере управления и хозяйства. Поэтому их компетенция распространялась только на подведомственных им лиц. Так, например, Поместному и Холопьему приказам были подсудны дела, связанные с преступлениями, совершенными холопами, а также людьми, проживавшими в вотчинах и поместьях. В отличие от этих приказов юрисдикция Разбойного приказа имела не ведомственный, а территориальный характер и распространялась на всю территорию России, кроме Москвы. Судебные дела, связанные с убийствами, разбоями и кражами рассматривались также Земским приказом. Существовали также и специальные приказы, занимавшиеся рассмотрением дел служивых людей. К ним следует отнести Московский, Владимирский, Дмитровский, Рязанский и Новгородский приказы. Компетенция Четвертных приказов распространялась в основном на гражданские и малозначительные уголовные дела тяглых людей, т.е. на «черносошенных» и частновладельческих крестьян, жителей посадов, плативших государственные налоги и выполнявших соответствующие повинности.

К концу XVII в. приказная система пришла в упадок; ее заменила новая система управления — коллегиальная. Боярская дума также потеряла свое былое значение; она не соответствовала тем целям, которые ставил Петр I. В 1699 г. при Боярской думе была учреждена Ближняя канцелярия. Начиная с 1704 г. здесь собирались начальники приказов. С 1708 г. заседания Ближней канцелярии превратились в постоянные заседания — Консилии (или Конзилии) министров (так назывались иногда начальники приказов), где обсуждались различные вопросы управления государством. В отсутствие царя Консилия министров управляла государством. С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование.

В 1699—1701 гг. была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались, или же соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности.

В первые годы XVIII в. были созданы новые центральные учреждения. Иногда они назывались по-старому — приказы (Адмиралтейский, Провиантский, Артиллерии, Рудокопных дел), иногда получали новое наименование — канцелярии (Ижорская, Мундирная и др.). Приказы в конце XVII — начале XVIII вв. представляли собой громоздкую систему центральных учреждений с нечеткими функциями.

Одной из центральных проведенных Петром I была реформа органов юстиции и судебной системы. Высшей судебной инстанцией объявлялся монарх, который был верховным судьей и источником всей судебной власти. Он мог решать любые дела независимо от решения судебного органа. Его вердикты отменяли любые другие. Монарху принадлежало право помилования и право утверждения смертных приговоров. Глава государства мог решать дела, неурегулированные законодательством и судебной практикой, достаточно было его воли.

Указом от 2 марта 1711 г. Петр I учредил Сенат и определил его компетенцию в правосудии. Сенату предписывалось:

«суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да последует»;

вести финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные отношения и прочее;

организационная структура Сената включала присутствие, где выносились решения, и канцлера во главе с обер-секретарем, которые осуществляли делопроизводство. Решения принимали коллегиально и только единогласно.

К компетенции Сената относились дела о преступлениях против государства, совершенных высшими должностными лицами. Он решал также дела о должностных преступлениях сенаторов. Являясь высшей апелляционной инстанцией, Сенат рассматривал жалобы на решения Юстиц-коллегии, Поместного приказа и других судов низшей инстанции. Необходимо отметить, что решения Сената были окончательными и обжалованию не подлежали. Только монарх имел право их отменить. Сенат рассматривал также дела в качестве первой инстанции. Однако отсутствие четко определенной компетенции отдельных судебных органов и порядка обжалования принятых решений и приговоров способствовали накоплению в Сенате большого количества дел и замедлению делопроизводства.

В 1712 году при Сенате была восстановлена Расправная Палата, рассматривавшая дела местных судов и администраций в качестве апелляционной инстанции. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 году была учреждена должность генерал-ревизора.

Фискальная служба учреждалась указами от 2 и 5 марта 1711 года. Возглавлял ее обер-фискал. Он назначался непосредственно государем и состоял при Сенате. Фискалы появились во всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др. В их основную обязанность входило «тайно проведывать, доносить и обличать» обо всех нарушениях закона, злоупотреблениях и воровстве и всем прочем, что «во вред государственному интересу может быть». С этой целью они принимали «доносы» от частных лиц, имели право входить в присутственные места, требовать для просмотра дела и документы, и объяснения чиновников.

Довольно быстро обнаружилось множество недостатков в деятельности самой фискальной службы. Пользуясь своими обширными полномочиями многие фискалы, не чувствуя свою безответственность, они стремились поживиться за счет тех мест, при которых они состояли. Их стали почти открыто ненавидеть, так что само слово «фискал» люди относили к таким же бранным, как, например, «шпион», «доноситель». Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшей государственный орган - Правительствующий Сенат. Однако, иногда император поручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, таким, как генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что не нравилось Петру I. Император понимал, что необходимо создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура.

После смерти Петра I представители знатных фамилий Голицыных, Долгоруких и Трубецких попытались значительно расширить полномочия Сената с тем, чтобы ограничить власть императрицы Екатерины I. Однако ее фавориту Меньшикову удалось добиться создания в феврале 1726 г. Верховного тайного совета, который получил законодательные полномочия. Сенат стал именоваться Высоким и превратился фактически в исполнительный орган. 12 февраля 1726 г. Верховный тайный совет направил Сенату указ, в котором ему предписывалось писать донесения в Верховный тайный совет.

7 марта 1726 года Екатерина I подписала указ «О должности Сената». В этом указе просматривалась тенденция к превращению Сената во второстепенный государственный орган. Во второй статье данного указа говорилось, что Сенат должен ежедневно заседать, кроме выходных дней и праздников (тогда как Верховный тайный совет заседал только по средам и пятницам). Кроме того, ограничивались полномочия Сената относительно важных дел, которые прежде он передавал непосредственно на утверждение императору, а теперь вынужден направлять в Верховный тайный совет. В шестой статье указа также ограничивались права Сената в кадровых вопросах, так как утверждение важнейших должностных лиц на местах было отнесено к ведению Верховного тайного совета.

После упразднения 4 марта 1730 г. Верховного тайного совета законодательные функции Сената, который стал именоваться Правительствующим, были в полной мере восстановлены. Тем не менее, после создания 10 ноября 1731 г. Кабинета министров во главе с Остерманом Сенат потерял свою самостоятельность. С 9 июля 1735 г. он был полностью подчинен Кабинету министров, который получил законодательные полномочия. Теперь набор подписей трех министров мог заменить подпись императрицы Анны Иоанновны.

12 декабря 1741 г. Указом императрицы Елизаветы Петровны была восстановлена роль Сената как законосовещательного органа и он широко пользовался правом издавать законы от своего имени. Также был восстановлен институт прокуратуры. Генерал-прокурором был назначен князь Н.Ю. Трубецкой, а обер-прокурором И.О. Брылкин. Был установлен новый порядок обжалования по инстанциям, в соответствии с которым жалобы на решения Сената могли передаваться непосредственно императрице. Это объяснялось, прежде всего, неспособностью судов различных инстанций решать дела на основе принципа правосудия и большой поток жалоб направлялся на имя монарха. Императрица Елизавета I лично рассматривала значительное число дел о наследовании. В связи с тем, что в российском законодательстве того периода отсутствовала четкая регламентация различных вопросов наследственного права, она часто принимала решение, основываясь не только на законе, но и на необходимости соблюдения интересов государства.

Из-за того, что жалобы в массовом порядке направлялись прямо императрице или в Сенат, минуя низшие судебные инстанции, 5 декабря 1744 г. был издан Указ, в котором были уточнены функции Сената. В соответствии с этим Указом Сенат не имел право принимать к своему рассмотрению дела, которые не прошли соответствующие процедуры в судах низшей инстанции. Это постановление способствовало некоторому ускорению процесса рассмотрения дел в Сенате. Однако этому препятствовал существовавший в то время принцип единогласия при принятии решений по конкретным делам.

С 1763 года Сенат превратился в высшее административно-судебное учре­ждение, состоящее из 6 департаментов:

Государственные финансы и секретное делопроизводство;

Собственно судебные дела (надзор, обобщение практики, кадровый подбор, пересмотр дел);

Дела провинций;

Военные дела;

Местная администрация;

Местные суды.

Как видим, судебные функции выполняли только второй, шестой и частично третий департаменты. Так, к компетенции второго департамента относились апелляционные дела, поступавшие из экспедиции Сената, из Юстиц- и Вотчинной коллегий; дела Рекетмейстерской конторы, а также дела, связанные с вопросами генерального межевания, и поступавшие из Судного приказа, розыскных экспедиций по сыщиковым делам и др. Третий департамент, наряду с функциями по управлению Малороссией, Остзейскими провинциями и Выборгской губернией, ведал также делами по управлению университетами и апелляцией. Шестой департамент рассматривал апелляционные дела, поступавшие из местных судебных органов.

Генерал-прокурор, возглавлявший Сенат, имел право приостанавливать принятое единогласно или большинством голосов решение по определенному делу и требовать его рассмотрения в Общих собраниях Сената. В том случае, если генерал-прокурор не был согласен с решением Общих собраний Сената, то данное дело передавалось непосредственно на рассмотрение императора. Причем это дело должны были представлять монарху генерал-прокурор и два несогласных с ним сенатора.

Некоторые категории дел генерал-прокурор направлял непосредственно императору, а затем они решались в соответствии с его резолюцией в одном из Общих собраний Сената. К таким делам, прежде всего, относились: 1) дела, для решения которых требовалось принятие нового закона или пояснения и дополнения к уже существовавшему нормативно-правовому акту; 2) дела, по которым Сенат выступал с ходатайством о смягчении наказания или помилования; 3) дела, связанные с такими наказаниями, как лишение дворянства, чести и жизни; 4) дела, в которых ставилось под сомнение дворянское происхождение подсудимых; 5) дела, связанные с возведением в дворянское сословие и изменением должностного статуса в сфере гражданской службы; 6) дела о пожаловании титулов и перемене фамилий; 7) дела, по которым необходимо было обеспечить безусловное исполнение совместно с другими государственными органами.

Делопроизводство департаментов Сената вели канцелярии, которыми руководили обер-прокуроры, распределявшие дела между отделениями или экспедициями для подготовки их к слушанию в присутствии департамента. Здесь обычно дело решалось окончательно при полном согласии сенаторов или большинством голосов (простым или 2/3 голосов). В сложных случаях проект решения направлялся генерал-прокурором в Государственный совет, а затем непосредственно императору. После этого с резолюцией монарха он возвращался в одно из общих собраний Сената для принятия окончательного решения.

Обер-прокурор одного из департаментов, входящих в Общее собрание Сената, обеспечивал контроль над производством дел, за прохождение приговора или определения по решенному в департаменте делу, за его соответствием существующему закону. Если же для решения рассматриваемого дела нужна была резолюция императора или необходимо было согласие другого государственного учреждения, а также требовалась разработка нового закона или изменения уже существовавшего, обер-прокурор должен был обратиться к генерал-прокурору для представления императору.

С 1801 года Сенат фактически и окончательно превратился в высшую судебную инстанцию. Сенат подчинял себе Юстиц-коллегию и всю систему судебных учреждений. Коллегия предоставляла Сенату отчеты о своей деятельности.

Реформа 1718—1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Этой реформе предшествовал длительный подготовительный период. Перед отъездом в Европу 11 декабря 1717 г. Петр I издал указ, определявший штаты коллегий (были назначены президенты, вице-президенты, советники и асессоры), и дал распоряжение «начать всем президентам с нового года сочинять свои коллегии». Открытие коллегий состоялось в 1719—1720 гг., а Камер-коллегии — в 1721 г. Всего за эти годы было создано 12 коллегий. Важнейшими, «государственными» считались три первых: Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская; Камер-коллегия, Штатс-контор, коллегия Ревизии заведовали финансовой системой государства; Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия ведали промышленностью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась судебной системой, Вотчинная — делами дворянского сословия и Главный магистрат — управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии. Коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии.

Состав присутствия насчитывал 10—11 членов и состоял из президента, вице-президента, четырех-пяти советников и четырех асессоров.

Президент коллегии назначался царем и осуществлял «генеральную и верховную дирекцию» (управление коллегии). Вице-президент и члены назначались Сенатом и утверждались царем. Президент и вице-президент были обязаны «накрепко смотреть, чтобы прочие члены коллежские и в поверенных делах и в приказанном их смотрении с надлежащим старанием и прилежанием попечение имели». В случае нерадения членов президент должен был «вежливыми словами» напоминать им об их обязанностях, а при их непослушании сообщать об этом Сенату; он же мог возбуждать перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии, который «мало разумен».

Коллегии, являвшиеся центральными государственными учреждениями России, подчинялись непосредственно монарху и находились под контролем Сената. К их компетенции относились отдельные отрасли управления. В то же время некоторые из них обладали и судебными функциями. Так, например, Коммерц-коллегия рассматривала дела, связанные с торговыми и вексельными спорами, а также судившая иностранных купцов. Берг-коллегия предоставлялось право «единым судией быти над всеми к тому принадлежащими делами и особами, чтоб никаким образом губернаторы, воеводы, ниже прочие поставленные начальники в рудокопные дела вступали и мешалися»³. Вотчинная коллегия решала дела, касавшиеся вопросов землевладения и землепользования. Мануфактур-коллегия рассматривала дела мастеров, рабочих и учеников. «Коллегиум-мануфактур имеет верхнюю дирекцию над всеми мануфактурами и фабриками и прочими делами, которые касаются ко оному правлению, какого б звания ни были, во всей Российской империи»⁴. Камер-коллегия занималась решением дел, связанных с правонарушениями в финансовой сфере.

Коллегии находились под началом Сената и передавали ему вопросы, которые сами не могли решить. Однако жалобы на «неправные вершения» коллегий докладывались рекетмейстером самому императору. Было установлено суровое наказание за подачу челобитий в вышестоящие органы, минуя соответствующие инстанции (нижние, надворные суды, Юстиц-коллегию, Сенат).

В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената. Он присутствовал на заседаниях коллегии, контролировал все коллежское делопроизводство, принимал доношения провинциал-фискалов о злоупотреблениях, допущенных надворными судами. Прокурор делал представления присутствию на предмет устранения замеченных им нарушений. В случае если коллегия не принимала соответствующих мер, он докладывал генерал-прокурору. Предложения прокурора заносились в особую книгу.

Генерал-прокурор Сената получил огромные права, закрепленные законодательно его «Должностью» 27 апреля 1722 г. На него возлагался надзор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний, председательствовал во время заседаний; ему же подчинялись генерал-фискалы и канцелярия Сената. «Предложения» генерал-прокурора оказывали активное воздействие на сенатские приговоры; он имел даже право законодательной инициативы.

Созданный к концу правления Петра I сложный государственный аппарат требовал элементарного надзора. С учреждением коллегий Сенат был разгружен от множества административных дел; значение Сената как органа надзора возросло. Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как «око царево и стряпчий о делах государственных».

Судя по поступившим в Сенат жалобам, принцип коллегиальности в практике коллегии нарушался. Так, в конце 1721 г. подал челобитье в Сенат Василий Апухтин в том, что президент Матвеев «не слушав дело его и не исследовав... приговор закрепил один».

Юстиц-коллегия была судебным и административным органом. К ней перешли дела ряда старых приказов (Поместного, Сыскного, Земского, судных). Она заведовала губернскими и надворными судами и являлась для них апелляционным судом по уголовным и гражданским делам. В ее ведении находились следственные, розыскные дела и собирались сведения о заключенных в тюрьмах. В существовавшей при Юстиц-коллегии в 1719— 1740 гг. Крепостной конторе записывались и оформлялись различные крепостные акты на земли и крестьян, о продаже вотчин, купчие, доверенности, духовные завещания и т. д. С созданием Юстиц-коллегии ей был подчинен Поместный приказ, составивший в коллегии Вотчинную канцелярию.

Президентом Юстиц-коллегии был назначен граф А. А. Матвеев.

При образовании Юстиц-коллегии в ее непосредственное ведение были отданы Расправная палата Сената, Московская земская канцелярия (именуемая иногда в документах Земским приказом) и Поместный приказ.

Также коллегия имела Крепостную контору, в которой регистрировались различные акты: купчие, долговые обязательства, акты и продаже вотчин, духовные завещания, доверенности и др. В 1730 году в структуре Юстиц-коллегии были созданы Сыскной и Судный приказы. Подсудность первого приказа, рассматривавшего крупные уголовные дела, распространялась только на Москву и соседние губернии. Судный приказ решал дела, связанные с судебной волокитой губернаторов и воевод, а также апелляции на их решения.

Позднее Юстиц-коллегия получила название Коллегия юстиции и была подчинена Сенату. На его решение она передавала дела, которые ей одной «учинить невозможно». Дьяк Расправной палаты Иван Климонтов был разжалован в молодые подьячие «за его преослушание и противность, что он... не доложа именно в Юстиц-коллегии и без ведома Расправной палаты взнес... в канцелярию Сената... дела, которые уже и без баллотирования к вершению были готовы».

Коллегия юстиции возглавляла довольно разветвленную судебную систему, начальным звеном которой были провинциальные нижние и городовые суды, вторым — надворные суды. Эта судебная система создавалась уже после учреждения Юстиц-коллегии при ее деятельном участии. Коллегии юстиции приходилось вести борьбу против вторжения центральных и местных учреждений в ее компетенцию.

В Указе Юстиц-коллегии от 15 января 1719 г. подчеркивалось: «Кроме иноземцев, никаким людям изъятым из суда той же коллегии не быть, какова бы они звания и имени не были, в делах убийственных, разбойных и татиных, кроме одних особ офицерских и солдатских, или которые особо ведомы в канцелярии Преображенского и Адмиралтейства...» В соответствии с гл. XI Регламента Главного магистрата 1721 г. «купецкие и ремесленные люди во всех делах судом и расправою» передавались в ведение Главного магистрата.

В дальнейшем Юстиц-коллегия перестала признавать иммунитет от своей юрисдикции офицеров лейб-гвардии Преображенского и Семеновского полков. Так, 7 марта 1721 г. Юстиц-коллегия на основании Указа от 22 января 1721 г. и гл. 51 Генерального регламента отказала Преображенской канцелярии в отсылке дела об убийстве попа Федора, совершенном лейб-гвардии офицерами Сонцовым-Засекиным и Вильяминовым-Зерновым.

Коллегия юстиции пыталась вести борьбу «с вмешательством в судебную деятельность воевод и губернаторов на местах», однако, по ее собственному признанию, это было «не что иное, но токмо не малой напрасной труд». Не было вполне четкого размежевания функций административных и судебных органов. Воеводы, хотя и устранялись от суда и расправы, должны были «чинить вспомогательство» в осуществлении «экзекуции» и имели право в случае несогласия с решением судьи приостанавливать исполнение. Все это привело к тому, что городовые судьи были упразднены с передачей их функций воеводам.

Коллегия юстиции действовала как апелляционная инстанция по отношению к надворным судам.

Стороны могли подавать жалобу (челобитье) не только на «неправое» судебное решение, но и на «неправый и противный указам розыск».

Получив такое челобитье, Коллегия юстиции на заседании обсуждала, были ли основания для переноса дела из надворного суда. Нередко она признавала возможным дальнейшее рассмотрение и расследование дела в суде, давая ему соответствующие указания. Так, по челобитью капитана И. Шереметева «о взятье» из Санкт-Петербургского надворного суда дела о его беглом крестьянине, который «жил» за асессором того суда Веригиным, Коллегия определила: «в оной надворный суд послать из Коллегии юстиции... велеть дело, следовав решить в том суде по надлежащим... указам, кроме асессора Веригина».

Коллегия юстиции действовала так же, как и суд первой инстанции по наиболее «важным и спорным» делам, которые надворным судам по каким-либо причинам решить было «невозможно».

Закон не определял точно, какая категория дел рассматривалась в качестве «важных», предоставляя это на усмотрение самих судей. Иногда дело принималось к производству Коллегией юстиции по первой инстанции вследствие распоряжения высших органов государства (по указу из кабинета царя, указу Сената). Так, 11 ноября 1724 г. на заседании Коллегии юстиции при участии членов Санкт-Петербургского надворного суда (протокол они подписали совместно) было рассмотрено присланное из Правительствующего Сената дело по челобитью польского полковника И. Лярского на вельможу А. Д. Меньшикова «в разорении дому его... и в держании им же, светлейшим князем в доме своем его, Лярского, под караулом».

Коллегия не стала рассматривать дело по существу, предложив И. Лярскому переписать челобитье и вновь подать его в Юстиц-коллегию, «понеже присланное от него, Лярского, в контору Сената марта 9 дня сего года... доношение... написано не по оной состоявшейся о суде форме».

Как орган, возглавлявший обширную судебную систему, Юстиц-коллегия осуществляла и судебно-административное руководство. Она давала судам указания о решении дел. Особенно часто Юстиц-коллегия отправляла в нижестоящие судебные инстанции указы о «немедленном следовании и безволокитном решении» дел о похищении казны (так называемые интересные дела), о взяточничестве, краже, разбое, грабеже, убийстве.

Она нередко устанавливала часы работы отдельных судебных учреждений, регулярно рассматривала присылаемые из судов «табели служителей» и ведомости «вершенным и невершенным делам», налагала взыскания на судей (штраф, отписка имений «на государя») и снимала эти взыскания, решала вопрос об отставке судей по болезни и старости.

В Коллегию юстиции до 1720 г. присылались приговоренные к каторжным работам для отсылки к месту отбывания наказания. С 1720 г. это было возложено на Московский надворный суд, однако осужденных за наиболее тяжкие преступления продолжали и впоследствии присылать в Юстиц-коллегию.

Так, в 1722 г. из Ярославского надворного суда был прислан в Санкт-Петербург в Коллегию юстиции Афанасий Дементьев для ссылки навечно «в галерные работы». Ему инкриминировалось совершение двух убийств, разбоя и грабежа. А. Дементьев приговорен к смертной казни, впоследствии замененной ссылкой на галерные работы в связи с тем, что он сообщил о намерении к бегству других заключенных.

Коллегия юстиции являлась частью огромного бюрократического аппарата российского абсолютизма, неизменной спутницей которого была волокита. И хотя из Коллегии в подчиненные суды беспрестанно отсылались указы о «безволокитном вершении», в ней самой дела лежали по пять лет и более.

Несмотря на жесточайшие уголовные репрессии, Коллегия юстиции не могла сдерживать рост преступности. Многочисленные доношения воевод, губернаторов, фискалов показывают, что «разбои, воровства и убийства» не только не уменьшались, но «умножились».

Показательны в этом отношении два дела, находившиеся в Санкт-Петербургском надворном суде, по которым провинциал-фискал Дирин подал доношение прокурору Юстиц-коллегии Ржевскому.

В одном случае крестьяне подали челобитную на помещика Лопухина, убившего своих крепостных. Челобитчики с 1718-го по 1723 г. держались «под караулом», в то время как делу не давалось абсолютно никакого движения.

В другом случае крестьяне, бывшие свидетелями убийства, совершенного их помещицей Чаадаевой, по распоряжению асессоров Квашнина-Самарина и Веригина «без приговору» надворного суда подверглись жесточайшим пыткам, чтобы принудить их или «взять вину на себя», или изменить показания в пользу убийцы, которая была отпущена «к себе на квартиру».

В обоих случаях судьи, допустившие злоупотребления даже с точки зрения феодальной законности, остались совершенно безнаказанными. По первому делу в докладе прокурора Юстиц-коллегии обращалось ее внимание на необходимость дать ход делу, а по второму — прокурор предложил устранить Квашнина-Самарина и Веригина от дальнейшего участия в разбирательстве дела. И ни слова в осуждение произвола!

Так осуществлялись суд и расправа в государстве, где со страниц указов буквально не сходили заявления об «общем благе» и «всенародной пользе».

12 января 1722 года Петр I подписал указ, в котором говорилось об учреждении прокуратуры в Российском государстве. Тогда же были введены должности прокуроров при надворных судах. По первоначальному замыслу генерал-губернатор являлся лицом, в руках которого должен быть сосредоточен надзор за правильным, законным ходом управления страной, прежде всего - в её центральных учреждениях, а затем и на местах. Он должен был стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех тех граждан, кто не мог сам в достаточной степени защитить свои интересы. В руках генерал-губернатора сосредотачивалась огромная контролирующая власть в области управления государством: с одной стороны - высший всеобъемлющий контроль деятельности государственных установлений, с другой - представительство и защита интересов государстве, церкви и всех недостаточно огражденных в своих правах подданных в их отношениях к государственной власти.

Однако, Петр I быстро отказался от такого построения. Должность генерал-губернатора устанавливалась для выполнения исключительно надзирающей функции за деятельностью всех государственных учреждений, и в особенности Сената. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган - Сенат, - рассматривая все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентами и императорскими указами. Он наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать указы по вопросам, не урегулированным правом. Также на генерал-губернатора возлагались наблюдения за интересами казны и надзор по арестантским делам. В отличие от службы фискалов, прокуроры осуществляли надзор гласно.

Продолжалась тщательная переработка статуса прокуратуры. 5 апреля Регламент адмиралтейств-коллегий был дополнен указом о должности прокурора коллегии. В дальнейшем этот указ лег в основу положений о прокурорах других коллегий и надворных судов. Непосредственное участие в разработке указа, касающегося должности генерал-прокурора, принял сам Петр I. Было подготовлено 5 его редакций, в которые Петр I собственноручно вносил многочисленные исправления. 27 апреля 1722 года указ о должности генерал - прокурора был подписан. Суть должности прокурора император выразил словами: «Сей чин, яки око наше и стряпчий о делах государственных».

Генерал - прокурор подчинялся только императору. В качестве помощника генерал - прокурора установлена должность обер-прокурора. В их распоряжении находился широкий штат прокуроров, состоящих при различных присутственных местах (прокуроры коллегий Сената, провинций, при надворных судах). Генерал-губернатору были подчинены также фискалы ( до их упразднения в 1728 году). Главное отличие этого указа от январского состоит в положении об ответственности прокуроров. Генерал-прокурор освобождался от ответственности за не подтвердившееся доношение или протест ,но «ежели то часто будет употреблять, то не без вины будет». Указ оставался основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия.

Петр I тщательно подбирал первого генерал-прокурора и в конце концов назначил на этот пост известного государственного деятеля той поры Павла Ивановича Ягужинского.

Ближайшим помощником Ягужинского, обер-прокурором Сената, этим же указом был определен Григорий Григорьевич Скорняков-Писарев, выдвинувшийся из среды гвардейских офицеров. Он уже имел опыт в Тайной канцелярии, и особенно отличился при ведении следствия по ряду политических дел.

Прокуратура создавалась в России как орган, осуществляющий от имени императора повсеместный (в центре и на местах) постоянный контроль за действиями и распоряжениями государственных учреждений и соответствием их законам верховной власти, а также ведущий борьбу со злоупотреблениями (особенно казнокрадством, взяточничеством и т. п.). При Петре I прокуратура сыграла определенную роль в устранении беззакония, в осуществлении надзора за управленческим аппаратом. Она вела постоянное наблюдение (надзор) за соответствием законам деятельности, подзаконных ей органов и учреждений, предлагала устранять нарушения законов и опротестовывала незаконные решения.

Однако в целом прокурорский надзор сводился к надзору «за ходом бумаг». Генерал-прокурор раскрывал через своих агентов очень мало злоупотреблений в центральных правительственных учреждениях, хотя «русская центральная администрация середины XVIII века совершенно не отличалась пуританской чистотой своих деловых нравов, злоупотребления на почве взяточничества были в то время особенно распространены».

Восшествие на престол Екатерины постепенно привело к сосредоточению фактической власти в руках аристократии. Фигура генерал-прокурора стала нежелательной, и с 1726 года она оставалась вакантной. Реальный надзор был сосредоточен в руках Верховного Тайного Совета, образованного 8 февраля 1726 года. Произошло фактическое упразднение надзорных учреждений. 24 февраля 1727 года были упразднены прокуроры при надворных судах. В течение 1727 года произошла ликвидация должностей прокуроров в большинстве коллегий. 9 августа 1729 года был упразднен магистрат и прокуратура при нем. Прокуратура как ведомство практически прекратила свое существование.

Возрождение её началось при Анне Иоанновне. В октябре 1730 года восстановлены должности генерал-губернатора, прокуроров в коллегиях, прокуроров надворных судов - для осуществления тех же целей, которые были определены в 1722 году 1 ноября 1730 года Сенат постановил, что прокурорам надлежит быть в губерниях. Прокуратура, таким образом, восстанавливалась на местах не как судебная, а как административно-территориальная, губернская. Впоследствии именно территориальная структура органов прокуратуры на местах стала единственной и нашла юридическое закрепление в «Должности губернского прокурора», утвержденной 3 сентября 1733 года. В1733 году был издан именной указ о прокурорах в провинциях. Однако дальнейшему укреплению прокуратуры помешало то, что с 1736-го по 1740 годы она оставалась без руководителя.

После переворота 12 декабря 1741 года указом Елизаветы Петровны были восстановлены все ликвидированные в предшествующий период прокурорские должности. 21 июля 1742 года подчиненным прокурорам были направлены указания, в которых уточнялись права и обязанности губернских прокуроров. Прокуратура получила ряд полномочий, повысивших эффективность и действенность надзора.

Несмотря на различные изменения, происходившие в структуре и полномочиях прокуратуры в 30-40-е годы XVIII века, значение института прокуратуры в осуществлении надзора за законностью оставалось минимальным и заключалось, главным образом, в наблюдении за внешним порядком делопроизводства. Она выступала только как орган общего надзора. Прокуратура была малоэффективным элементом в бюрократической системе самодержавия.

При Екатерине II завершилось формирование вертикальной иерархической прокурорской системы от центра до уезда. 15 декабря 1763 года в связи с разделением Сената на б департаментов было увеличено число обер-прокуроров. Были учреждены провинциальные прокуроры, обладавшие той же компетенцией, что и губернские прокуроры , но - на провинциальном уровне. В 1775 году в связи с изменениями в административно- территориальном устройстве России в «Учреждении о губерниях» были упразднены провинциальные прокуроры ,а вместо них учреждались губернские и уездные помощники прокуроров подчиненные генерал-прокурору. В связи с этим возросли управленческие начала в должности генерал-прокурора.

При Екатерине II прокуратура сформировалась как учреждение надзорного типа. Впервые, кроме функций общего надзора, на прокуратуру были возложены и функции государственной адвокатуры. На губернского прокурора и подчиненных ему прокурорских работников возлагались следующие задачи:

— сохранение «целостности власти, установлений интереса императорского величества»;

• наблюдение, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»;

• истребление «повсюду зловредных взяток»;

• «смотреть и бдение иметь о сохранении всякого порядка, законами определенного»;

• в деятельности губернских и уездных органов, в том числе судов, проверять соответствие законам принимаемых ими решений;

• предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестований незаконных актов;

— охрана в суде интересов «лиц беспомощных» ( например, глухонемых, несовершеннолетних и т. д.).

Роль местной прокуратуры также возросла. Низшее звено прокуратуры надзирало за тем, чтобы «в уезде ничего противного власти, законам, учреждениям и повелениям императорского величества не происходило».

Участь прокурорского надзора екатерининской эпохи в реальной жизни далеко не соответствовала положению, отведенному ему законом. В действительности прокурорам предстояло одно из двух: или безусловно подчиниться местному начальству, или вступить с ним в борьбу.

Наибольшей власти генерал-прокурор достиг при Павле I. В условиях обострения классовой борьбы и угрозы новой крестьянской войны правительство стремилось централизовать власть. Генерал-губернатор стал самым видным из чиновников.

В 1713 году в губерниях были учреждены ландрихтеры, которые назначались Сенатом по представлению губернатора по одному или два на губернию. Как правило, к их компетенции относились судебные дела, связанные с земельными спорами, розыском, а иногда и финансовыми вопросами.

В 1719 году в России была предпринята судебная реформа, одной из главных целей которой являлось отделение суда от администрации. Территория страны была разделена на судебные округа, в которых создавалась надворные суды, состоявшие из президента, вице-президента и 2-6 членов суда (асессоров).

Надворные суды рассматривали уголовные и гражданские дела населения городов, в которых они учреждались. Прежде всего, это были Санкт-Петербург, Москва, Казань, Курск, Нижний Новгород, Смоленск, Тобольск, Енисейск, Рига и Ярославль. Выбор городов, где они создавались носил произвольный характер.

Надворным судам подчинялись нижние суды, по отношении к которым надворные суды выступали в качестве апелляционной инстанции. Подсудность нижних судов распространялась на представителей дворянского сословия.

В 1720 году при надворных судах были учреждены прокуроры, обеспечивающие надзор за соблюдением законов при осуществлении правосудия.

В 1722 году были упразднены нижние суды. В провинциях учреждались новые провинциальные суды, состоявшие из провинциального воеводы и асессоров.

В отдаленных от провинциального центра городах воевода назначал судебного комиссара, имевшего право рассматривать незначительные уголовные и гражданские дела.

Надворные суды, выступавшие в качестве апелляционной инстанции для провинциальных судов, имели право рассматривать дела, связанные с тяжкими преступлениями, за совершение которых полагалась смертная казнь.

Однако попытка сделать надворные суды полностью независимыми от областной администрации явилась неудачной. В 1722 году было принято решение о назначении президентами надворных судов губернаторов и вице-губернаторов, т.е. представителей областной администрации. Хотя инструкция надворным судам запрещала президентам навязывать свое мнение асессорам, но она предоставляла им обширные полномочия: «… президенту говорить одному, а прочим членам молчать, разве в такой случай, когда что припамятовать понадобится, тогда о том с надлежащим почтением ему, президенту, объявить»⁵. В соответствии с Указом от 24 февраля 1727 года надворные суды были ликвидированы, а их судебные функции перешли к губернаторам и воеводам.

Малозначительные дела крестьян рассматривали помещики. Дела городского населения решались в магистратах.

Судебные дела представителей духовенства рассматривались в консисториях при епархиальных архиереях, в управлении духовных дел, а также в Святейшем Синоде, учрежденном в 1721 году. Возглавлял его обер-прокурор, назначавшийся императором.

Политические дела рассматривались в Преображенском приказе (с 1695 года) или в Тайной канцелярии (с 1718 года). В 1731 году в соответствии с указом императрицы Анны Иоанновны была учреждена Канцелярия тайных розыскных дел, которая явилась преемницей названных выше органов и занималась вопросами политического сыска и суда. Хотя по своему статусу в системе государственной власти и управления Канцелярия тайных розыскных дел приравнивалась к коллегиям, она находилась в непосредственном подчинении императрицы. В 30-50-е годы XVIII века она занималась рассмотрением крупнейших политических дел: дела «верховников» (князей братьев Долгоруковых и Д.М. Голицына), дело А.П. Волынского и др. За период с 1731 по 1762 годы, когда она была упразднена императором Петром III, через Канцелярию тайных розыскных дел прошло свыше 10 тысяч дел⁶. В ней рассматривались, в частности, дела об оскорблении представителей царской фамилии, высших должностных лиц, а также дела, связанные с выступлениями против существовавшего тогда государственного строя. Кроме того, Канцелярия тайных розыскных дел занималась решением дел о должностных преступлениях, спорах и ссорах придворных лиц, дел о взяточничестве и др.

В первой четверти XVIII века сформировалась также система военных судов. Генеральный кригсрехт (Высший военный суд) являлся высшей инстанцией и рассматривал важнейшие дела, связанные с государственными и воинскими преступлениями. Нижней инстанцией был полковой кригсрехт, рассматривавший все остальные дела.

Военные суды по своему составу были коллегиальными. При каждом из них учреждался аудитор, который осуществлял надзор за соблюдением законности в отправлении правосудия. Приговоры Генерального кригсрехта выносились на утверждение в военную коллегию.

В этот период создаются специальные органы полицейского управления. По указу 1718 г. в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера. Конкретными улицами ведали старосты. Каждый десяток дворов находился в ведении десятского. Позднее полицейские органы были созданы и в других городах.

Екатерина II, напуганная массовым революционным движением, усовершенствовала эту систему. Полицейские функции в столице были возложены на обер-полицмейстеров, в прочих городах — на городничих. В городах, где стояли военные гарнизоны, полицейские функции осуществлялись комендантами гарнизонов.

В 1782 г. создается новый полицейский орган — Управа благочиния. Она учреждалась в каждом городе и была коллегиальным органом. Во главе Управы стояли обер-полицмейстер или городничий. Города в полицейском отношении стали делиться на части во главе с частными приставами. Части делились на кварталы во главе с квартальными надзирателями.

Новые условия экономики, обострение классовой борьбы требовали и соответствующего приспособления судебных органов. В их устройстве происходят важные изменения. Однако они, естественно, не затрагивают сословно-классового содержания российского суда. Суд остается феодальным, приспособленным к защите интересов феодалов как господствующего класса. Прежде всего, необходимо отметить, что в этот период зарождается и развивается отделение суда от администрации. Первые попытки в этом направлении сделал Петр I. Он учредил специальные судебные органы, отделенные в какой-то мере от администрации.

Реформировал он полностью и духовный суд. В качестве первой инстанции духовного суда были учреждены духовных дел управители. Второй инстанцией являлся архиерей епархии. Для выполнения судебных функций при нем было создано специальное учреждение — консистория. Высшей инстанцией для церковного суда являлся Синод.

Хотя Петр и попытался отделить суд от администрации, однако последовательно это у него не получилось. Создав органы, которые специально занимались судебными делами, Петр сохранил все же некоторые судебные функции за административными органами. Например, суд по земельным делам принадлежал Вотчинной коллегии, преступления против финансовых прав государства рассматривала Камер-коллегия. Учрежденные Петром надворные и нижние суды действовали под надзором губернаторов и воевод, т.е. подчинялись администрации. В конце царствования Петра I и после его смерти эта система стала свертываться. Функции общегражданских судов были переданы губернаторам и воеводам.

Наряду с общим сокращением штатов государственных органов была сделана попытка сократить расходы на оставленных, в том числе судебных, местах. Судьям было предоставлено право самообеспечения, т.е. попросту они стали жить за счет клиентов. Екатерина II поломала эти порядки. Уже в 1763 г. Императрица запретила судьям брать поборы в свою пользу, но установила для содержания судов специальные пошлины. Скоро, однако, выявилось, что этих пошлин не хватает на жалование чиновникам и канцеляристам. Тогда на следующий год был издан именной указ, который предусматривал совершенствование сети судебных органон в сторону ее сокращения.

Екатерина II более последовательно, чем Петр, провела и отделение суда от администрации. Вместе с тем учрежденные ею судебные органы были устроены по подчеркнуто сословному принципу: отдельные суды для дворян, отдельные — для горожан, отдельные — для государственных крестьян. Что же касается помещичьих крестьян, то они подлежали вотчинной юрисдикции, как закупы во времена Русской Правды.

Каждый из учрежденных Екатериной сословных судов имел две ступени. Для дворян был учрежден уездный суд как суд первой инстанции и верхний земский — суд второй ступени, он был один на всю губернию. Для мещан — соответственно городской и губернский магистраты. Для свободных крестьян — нижняя расправа в уезде и верхняя — в губернии. Одно название этих органов говорит само за себя. Кроме этих судов, Екатерина II учредила еще в каждой губернии по одному совестному суду. Такое название было дано им потому, что в своих решениях они могли руководствоваться не только законом, но и правосознанием, совестью, естественной справедливостью. Само собой разумеется, что в компетенцию этих судов входили лишь малозначительные уголовные и гражданские дела.

Высшей инстанцией для всех судебных органов губернии Екатерина сделала две палаты — гражданского и уголовного суда. А высшим судебным органом империи стал Сенат.

С созданием управ благочиния следствие по всем уголовным делам было передано этим управам.

В связи с тем, что был накоплен огромный массив законодательных актов, зачастую дублирующих и противоречивших друг другу, в XVIII веке царское правительство неоднократно предпринимало попытки осуществить кодификацию русского законодательства.

В XVIII веке создавалось несколько комиссий для систематизации законодательства и издания сборника законов, но их работа не принесла результатов и закончилась почти полной неудачей. Это объяснялось недостаточно квалифицированным составом комиссией, а также неопределенностью задач, стоявших перед ними. Петр I, например, сначала решил дополнить Соборное Уложение 1649 года новыми законодательными актами, а затем поручил комиссии создать сборник законов, принципиально отличавшихся от уже существовавших. Но, к сожалению, эта работа не была завершена.

В 1718 году в докладе Юстиц-коллегии было предложено принять в качестве новых правовых норм шведские законы, включив в единый свод Соборное Уложение, новые указы и шведский кодекс. В области поземельных отношений предлагалось использовать лифляндские законы. Сенату было указано окончить кодификационную работу (с учетом иностранного законодательства) к концу 1720 года. В 1721 году было составлено более 200 новых статей: о государственных и частных (партикулярных) преступлениях, об уголовных преступлениях, о наследовании, благочинии и городском управлении. Отдельные своды норм строились на систематизации, рецепции и обобщении практики правоприменения. Для законотворческой деятельности абсолютизма характерна весьма подробная, тщательная регламентация всех сторон общественной и частной жизни.

Результатами кодификационной работы первой четверти XVIII века стали: утвержденные в 1714 году и изданные в 1715 году Воинские Артикулы, Свод военно-уголовного законодательства, относящегося преимущественно к области материального, а не процессуального права. Каждый Артикул описывал отдельный вид правонарушения и назначал определенную санкцию;

утвержденный в 1720 году Генеральный регламент, или Устав коллегиям, который охватывал всю сферу нового административного законодательства. При подготовке регламента была осуществлена рецепция иностранного права: в его основу был положен шведский Канцелярский устав 1661 года. Структура регламента ориентировала на объемы регулирования: положения об обязанностях и должностях коллегий и государственных учреждений вообще, определенные сферы и формы их деятельности, нормы административной ответственности.

Кодификация норм частного права привела к созданию Пунктов о вотчинных делах 1725 года, где была обобщена судебная практика и толкование законов по вариантам правоприменения. Этот документ дополнял и изменял предшествующее законодательство о наследовании.

В области судебного процесса уже с конца XVII века господствуют принципы розыска, «инквизиционный» процесс. Регламентация этого вида процесса давалась в «Кратком изображений процессов и тяжб». Процесс делится на 3 части: первая начиналась формальным оповещением о начале процесса и продолжалась до получения показаний ответчика; вторая — собственно разбирательство — длилась вплоть до вынесения приговора; третья – от вынесения приговора до его исполнения. Оповещение о явке всех заинтересованных в деле лиц делалось официально и в письменной форме. Претензии челобитчика и пояснения ответчика также были письменными и протоколировались. Закон допускал отвод судей при наличии на то особых оснований: нахождение в родстве судьи с одной из сторон, наличие между судьей и стороной враждебных отношений или долговых обязательств. На процессе различали 4 вида доказательств: собственное признание, свидетельские показания, письменные доказательства, присяга. Пытка не являлась внесудебной мерой, она регламентировалась законом: пытали соразмерно занимаемому чину и сословию, возрасту, состоянию здоровья. Пытать могли и свидетелей.

Гражданские дела рассматривались судом в ином порядке. В 1723 году принимается Указ «О форме суда», наметивший поворот к состязательной форме судебного процесса. Тяжеловесное и громоздкое письменное судопроизводство вновь заменялось устным судоговорением. Устанавливались сокращенные сроки явки сторон в суд. Если по прошествии недели ответчик не являлся в суд, его дело считалось проигранным.

К концу 18 века недостатки коллегиальной системы - чрезвычайная медлительность в рассмотрении и решении дел, сложность устройства коллегий, обилие формализма в делопроизводстве, безличность, а следовательно, безответственность коллегиального управления – привели к упадку системы центрального управления в целом. Так, например, в донесении прокурора Юстиц-коллегии зафиксировано, что «в ней советниками служат Сабуров и Юшков, асессорами Тарбеев и Известков. Последний определился в дворцовую контору, и с того времени в Юстиц-коллегию не ездит, отговариваясь делами дворцовой конторы; Тарбеев по болезни не ездит; Юшков ездит чрезвычайно редко; остается Сабуров, который один спорных дел решить не может, и дела в коллегии остановились».

Губернская реформа 1775 года вызвала упразднение большинства коллегий. С введением губернских учреждений функции Юстиц-коллегии были переданы в местные губернские суды, а управление судами в Сенат. Юстиц-коллегия еще несколько лет решала старые дела и 27 июля 1786 года была закрыта. К концу 80-х г.г. XVIII в. сохранились только три коллегии – Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Для укрепления государственного аппарата царское правительство преобразовало должности президентов коллегий в должности директоров, предоставив последним власть большую, чем президентам. Одновременно падала роль Сената, который к началу XIX в. не только лишился значения высшего органа управления, но и утратил свою независимость в качестве высшего судебного органа. Вместе с кем чрезмерно возрастает власть и круг обязанностей генерал- прокурора. Ему фактически были подчинены все отрасли административного и финансового управления.

С вступлением на престол Павла I власть и значение генерал-прокурора еще более усилились. Наряду с изменением функций и компетенции генерал-прокурора в конце XVIII столетия появились и другие должности, носившие министерский характер, учреждаются первые министерства (департамент уделов, Министерство коммерции). Частные реорганизации органов государственного управления привели к смешению компетенции и функции органов управления, и коренное их преобразование стало необходимо.