Публичные образования как субъекты гп

Гражданское законодательство выделяет 3 вида участников: физические лица, юр.лица и публичные образования.

Публичные образования - это РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Все они могут являться участниками частно-правовых отношений, могут выступать в гражданском обороте. Обычно говорят, что публичные образования могут участвовать двумя способами - непосредственно и опосредованно. Опосредованно публичные образования участвуют в обороте через созданные ими юр.лица (через учреждения, УП, АО).

Непосредственное участие - для таких случаев установлено, что они действуют на равных началах с другими субъектами ГП.

Публичное образование можно встретить в любых сферах ГП (договоры, деликты, наследственные отношения и пр.) При этом норм, посвященных публичному образованию в ГП, посвящено всего 4, т.к Закон сказал, что к участию публичных образований в гражданско-правовых отношений применяются нормы юр.лиц (т.е мы по аналогии применяем положения о юр.лицах естественно только в той мере, в какой это не исключено Законом или это не исключается самой природой этого субъекта (понятно, что не будут действовать правила о регистрации или банкротстве юр.лиц)). Тоже самое касается сделок и отношений собственности, в которых публичные образования являются участниками.

Про равенство их с другими участниками нужно подробнее. Ч.2 ст.8 К РФ устанавливает, что в России не только признается, но и равным образом защищается как частная, так и гос. и муниципальная форма собственности. Т.о из К РФ непосредственно вытекает, что гос. и частная собственность юридически равны и защищаются равным образом (К РФ говорит, что нельзя отдавать приоритет публичной собственности только на том основании, что она публичная). Как вы понимаете, конкуренция интересов частного и публичного собственника на практике возникает сплошь и рядом, и существует масса норм и судебных споров, возникающих на почве такой конкуренции. Однако, на практике получается, что некоторые из этих субъектов равнее других. Предпочтение зачастую отдается публичным образованиям (н-р бюджетный кодекс, когда говорит про бюджетный кредит (кредит, выдаваемый за счет бюджетных средств), к этому кредиту применятся нормы ГП. Здесь действительно отношения частно-правовые, поскольку никого нельзя заставить взять кредит - здесь равные участники (один берет кредит, другой дает). Но в то же время к этим отношениям сторон устанавливается повышенный срок исковой давности (5 лет (для возврата бюджетного кредита)). Поэтому, несмотря на утверждение ст.8 К РФ, такие проблемы постоянно возникают в практике (желание публичного образования, поскольку он одновременно является и органом власти, создать для себя льготные условия для участия в гражданском обороте). Но нужно иметь ввиду ст.8, которая прямо запрещает установление такого льготного характера для участия. Наверное, можно сказать, применяя по аналогии норму о юр.лицах, что публичные образования обладают специальной правоспособностью (принято считать, что у них есть ограничители по сфере деятельности. Т.е если РФ захочет торговать семечками, то ей нельзя это делать - она для этого должна будет создать УП). Серьезным проявлением этого принципа являются 3 закона, которые регулируют имущественные отношения с участием публичных образований (Законы об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов федерального уровня, регионального уровня и муниципального уровня власти"). Для федерального уровня - Закон №122 от 2004 г. Каждый из этих Законов устанавливает, что в собственности публичного образования может находится только то имущество, которое ему необходимо для обеспечения выполнения своих гос.или муниципальных функций (в публичной собственности может находится то имущество, которое необходимо для реализации властных, публичных функций. Эти положения часто критикуются, поскольку считается, что они слишком ограничивают возможности публичных собственников, особенно муниципальный уровень власти, который всегда использует дефицит бюджета). Эти нормы носят декларативный характер (на практике практически не применяются. С другой стороны, некоторые виды имущества могут находиться только в публичной собственности (н-р, лесные участки могут находиться только в фед.собственности).

Когда мы говорим о публичных образованиях, как участниках оборота, важное значение принимает понятие " казны". Все имущество, которое принадлежит публичному образованию, условно говоря можно разделить на 2 части: то имущество, которое распределено публичным образованием (т.е имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями на соответствующем ограниченном вещном праве), а то имущество, которое не распределено - составляет казну. Казна - имущественный фонд, который не распределен между гос.предприятиями и учреждениями. Частью этой казны является и бюджетные средства. Эта казна, в т.ч бюджетные средства, является тем имуществом, которым публичное образование отвечает по своим долгам.

Органы, которые действуют от имени публичных образований.

ГК говорит, что все публичные образования приобретают гражданские права и обязанности посредством своих органов. Эти органы совершенно точно не являются самостоятельными лицами, а это именно структурные подразделения публичного образования. Они не являются самостоятельными образованиями именно как органы (да, органы могут существовать и в другой ипостаси. Н-р, комитет по управлению гос.имуществом СПб является органом гос.власти и действует в таком качестве от имени г.Петербурга. Но в то же время, он существует и как юр.лицо, учреждение. И когда оно выступает в гражданском обороте как учреждение, он действует уже от своего собственного имени. И разграничить эти ипостаси на практике бывает достаточно сложно.

Но это имеет принципиальное значение - понять, кто перед вами: либо государство в лице соответствующего органа, либо гос.учреждение. От этого будет зависеть определение надлежащего ответчика, выиграете ли вы соответствующий судебный спор, или не выиграете. Если перед вами нечто, действующее от имени публичного образования, значит перед вами РФ. Пример: если сотрудник полиции причиняет вам моральный ущерб, то в этом случае он действует от имени РФ.

Ответственность публичных образований.

Прежде всего нужно иметь в виду ст.53 К РФ, в соответствии с которой любой вред, причиненный незаконными действиями ОГВ или должностных лиц подлежит возмещению. Это же положение дублируется в ст.16 ГК (более общая) и в ст.1069 (регулирует деликтное отношение, где публичное образование является причинителем вреда).

Ст.16 ГК говорит, что убытки, причиненные незаконными действиями гос.органов и должностных лиц подлежат возмещению.

Ст.1069 ГК говорит о том, что вред (внедоговорный), причиненный незаконными действиями гос.органов или должностных лиц, подлежит возмещению.

Прежде всего, речь идет о незаконно причиненном вреде, хотя, зачастую вред может быть причинен и законными действиями. Ст.53 К РФ, устанавливающая конституционную гарантию, говорит только о конституционной гарантии возмещения того вреда, который был причинен незаконными действиями. Т.е никакой конституционной гарантии по возмещению законно причиненного вреда нет. Хотя, такой вред может быть причинен, и зачастую лицо, которому вред причиняется, тоже ни в чем не виновато. Н-р, был такой случай, когда кто-то припарковал неудачно машину, и служебная собака, проходя мимо что-то заподозрила и сделала стойку на эту машину (показала, что там заложена мина). Эту машину разобрали по винтику. Соответственно, машины нет, незаконных действий тоже нет. Кто должен возмещать вред? Никто. Поэтому, есть специальная ст.16.1 ГК, которая говорит, что случаи возмещения вреда, когда вред причинен законными действиями, устанавливаются специальным Законом (т.е для каждого случая такого причинения вреда нужно специальное указание в Законе, а если его нет, то вред не будет возмещен). Это конечно большая проблема для регулирования этих отношений. Разумеется, таких случаев указания на возможность возмещения такого невиновно-причиненного вреда мало. Н-р, есть Закон о противодействии терроризму (там есть указание, что вред, который был причинен правомерными действиями в рамках такого противодействия, подлежит возмещению).

Другой момент, более сложный для применения этих норм о привлечении к ответственности - и в К РФ, и в ГК говорится о вреде, причиненном органами и должностными лицами. Ни органы, ни должностные лица не являются субъектами ГП в этих отношениях. Вред причиняет не орган и не должностное лицо, а соответствующее публичное образование (н-р, ехал мужчина, которого мировой судья лишил права, но решение мирового судьи еще не вступило в силу (т.е по сути он еще не лишен прав управления транспортным средством (хотя решение мирового судьи есть, но он еще в течение срока на апелляционное обжалование имеет право пользоваться своим водительским удостоверением. Его тормозит гаи-шник, и говорит, что по базе он числится лишенным права управления. Он показывает апелляционную жалобу, но его забирают в тюрьму. Возникает вопрос: чьи действия нужно оценивать - то ли гаи-шника, то ли самой РФ, как того публичного образования, от имени которого действует публичное лицо (гаи-шник). В зависимости от этого будут разные решения, потому что гаи-шник ни в чем не виноват, он руководствовался базой, которая у него была под рукой, он не мог поступить иначе. Поэтому, если мы будем оценивать действия гаи-шника - они правомерны, поэтому и вред, причиненный гражданину, не подлежит возмещению. А если мы оцениваем действия государства, то государство конечно виновато, т.к оно создало такую ситуацию, в рамках которой данные базы не соответствуют объективной действительности и тогда лицо должно получить компенсацию). Но буквальная редакция этих норм говорит, что вроде как речь идет о причинении вреда должностными лицами или органами. Но это тот случай, когда нужно не верить своим глазам, потому что в ГП нет таких субъектов, как органы или должностные лица - в этом случае всегда оценивается поведение соответствующего публичного образования, от имени которого действует этот орган или это должностное лицо (но донести эту мысль до судов не всегда просто). На эту тему есть Определение КС (посвящено как раз этому случаю с гаи-шником, и есть Постановление Пленума ВС №23 от 2006 г. "О практике применения норм бюджетного кодекса" - "рассматривая иски, предъявленные согласно ст.16 и ст.1069 ГК, судам необходимо иметь ввиду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий и бездействий гос.органов, является публично-правовое образование, а не его органы или должностные лица этих органов. Следовательно, при удовлетворении исков в резулятивной части нужно указывать о взыскании денежных средств за счет соответствующей казны (т.е ВАС и КС этой т.з и придерживаются - мы оцениваем поведение именно соответствующих публично-правовых образований, а не их органов или должностных лиц).

Предположим, получили мы соответствующее решение о возмещении ущерба, и здесь еще одна специфика участия публичных образований в гражданском обороте: есть специальный режим обращения взыскания на имущество публичных образований по искам (специальный режим исполнительного производства). Исполнение судебных решений в отношении публично-правовых образований, регулируется Бюджетным кодексом. Там есть глава 24.1, которая устанавливает существенную специфику исполнения судебных решений в отношении публичных образований.

Забыл сказать. Когда мы говорим, что от имени публичного образования действуют его органы, здесь возникает еще одна проблема. Понятно, что на практике органы одного и того же публично правового образования могут действовать не скоординировано друг с другом (один орган публично-правового образования может не знать о том, что совершает другой орган того же самого публичного образования). Н-р, комитет по управлению гос.имуществом предоставляет какое-то имущество в аренду, комитет по земельным отношениям об этом не знает и возникает проблема. н-р, были нарушены какие-то нормы Закона при предоставлении имущества в аренду. Один гос.орган предоставил от имени публичного образования земельный участок в аренду, а другой орган этого же публичного образования узнал об этом нарушении через 5 лет. Когда истекает срок исковой давности для публичного образования? Это проблема, которая очень часто возникает на практике и решается судами по-разному. Участником этих правоотношений является в любом случае публичное образование, и один орган заключил какую-то сделку, противоречащую Закону, и с момента заключения этой сделки срок исковой давности уже истек. А другой орган узнал о заключении этой сделки совсем недавно. И если мы будем считать срок исковой давности от того момента, когда второй орган узнал, там исковая давность не истекла. Как мы будем исковую давность применять? Истекла она или нет? Да, истекла, потому что мы оцениваем знание самого публично-правого образования, а то, что внутри этого публичного образования один орган не скоординировал свои действия с другим органом - это проблема самого публичного образования, его подразделений. А вовне это выступает как один массив - публичное образование. Поэтому, когда узнал один орган, стало быть, узнало все публичное образование. Если какой-то орган про что-то не знал - это его личные проблемы. И это было очень громкое дело, по поводу Волгоградского универмага (Рыбалов выложил на сайте). Там как раз эта проблема исковой давности возникала, потому что там один орган знал, другой орган не знал, и возникла проблема, как считать исковую давность. Разумеется, надо считать исковую давность с того момента, когда узнало само публично-правовое образование (а оно узнало тогда, когда любой из ее органов узнал). В теории это просто, но на практике такая проблема совершенно не решаема, потому что СОБЮ пытаются считать срок исковой давности от того, когда узнал самый медленно-соображающий орган соответствующего публичного образования. На это всегда нужно обращать внимание (на этом зиждится правильное разрешение огромного количества споров, которые в судах рассматриваются (н-р, очень часто встречающиеся споры о выселении лиц, которые утратили право использовать соц.жилье. С т.з ГП истекла исковая давность, выселить их нельзя. Но здесь часто суды, может, хитрят, и пытаются исковую давность применить к самому последнему гос.органу, который узнал). По этому поводу есть очень полезное решение ЕСПЧ по делу Гладышевой 2011 г. (как раз вынесено по этим проблемам исчисления сроков, понимания того, по воли публичного образования, или не по воле выбыло имущество из его владения и пр.) Фраза, которая на взгляд Рыбалова очень полезна для юриста - "любые просчеты гос.органов должны служить выгоде заинтересованных лиц" и "риск любой ошибки, допущенной гос.органом, должно нести государство". В общем-то логично. Вот таким образом у нас публичное образование участвует в обороте.