52. Сутність, значення та ознаки адміністративного акта

НАУКОВЦІ: Аверянов, Алексєєв, Атаманчук, Коваль, Мельник, Артеменко

Визнається, що держава є насамперед «організація політичної влади, головний інститут політичної системи суспільства, який спрямовує і організовує за допомогою норм права спільну діяльність людей і соціальних груп, захищає права та інтереси громадян»

За важливістю, після правотворчості, фактором, що суттєво впливає на правове регулювання, є правозастосування (або застосування юридичних норм). В юридичній науці під правозастосуванням розуміється реалізація правових норм в передбачених правом випадках і у визначеній ним формі правореалізуючих дій державного органу (чи посадової особи), що здійснюється в межах його компетенції щодо вирішення конкретних правових справ і прийняття відповідних правових рішень .

Зважаючи на кардинальну переоцінку предмету адміністративного права та його призначення, що має місце протягом останніх років у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині, необхідно додати, що не лише і не стільки управлінська, але й публічно-сервісна діяльність держави виражається у правозастосовчих актах. Правозастосовча діяльність спрямована на встановлення індивідуальних правових наслідків – суб’єктивних прав і обов’язків та їх реалізацію шляхом прийняття індивідуального правового рішення щодо персоніфікованих суб’єктів – правозастосовчогоакта.

Даний вид діяльності органів публічної адміністрації, висловлюючись категоріями адміністративно-правової науки, є прийняттям адміністративних актів (індивідуальних актів управління), а саме прийняття адміністративних актів є однією з форм публічного управління – діяльності публічної адміністрації.

Під формами державного (публічної) управління(адміністрації), прийнято розуміти відмінні за своїм характером та наслідками способи зовнішнього вираження діяльності органів публічної адміністрації. Традиційно основними формами державного управління виділяли: видання індивідуальних актів управління; видання нормативних актів управління; проведення організаційних заходів (роз’яснювальна робота, проведення нарад, інструктування тощо) та здійснення матеріально-технічних операцій (діловодські операції, статистична робота тощо); також - укладення адміністративних договорів; та здійснення (вчинення) реєстраційних та інших юридично значущих дій.

Форми публічного управління поділяються на правові і неправові, залежно від того, чи породжують правові наслідки (спричиняють виникнення юридичного ефекту). Наука адміністративного права обмежується опрацюванням насамперед питань видання індивідуальних актів управління (адміністративних актів), нормативних актів управління, а віднедавна – також проблематикою укладення адміністративних договорів.

Здійснюючи адміністрування, «органи виконавчої влади використовують основну юридичну форму управління – акти». Основним предметом мають відносини у сфері діяльності органів публічної адміністрації є вирішення конкретних справ, як-то надання дозволів на будівництво, здійснення державної реєстрації суб’єктів господарювання, призначення соціальної допомоги тощо.

Визначення поняття «адміністративний акт» потрібно розглядати виходячи з напрацювань представників загальної теорії права, і, зокрема, їх підходів до визначення таких категорій як «акт» та «правовий акт». «Акт» (лат. actus – дія; actum – документ) означає дію, вчинок, а також документ, виданий (прийнятий) уповноваженим на це органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами».

Розуміння «акта» як дії (вольової дії, волевиявлення) є домінуючим і у вітчизняному адміністративному праві. Якщо волевиявлення органу публічної адміністрації потребує спеціального оформлення (зокрема, видання письмового рішення, оформлення документа – свідоцтва, ліцензії тощо), то це впливає на можливість використання такого адміністративного акта. Лише активне волевиявлення можна вважати актом (на відміну від бездіяльності). Ця теза, як вже зазначалось, знаходить своє підтвердження у загальній теорії права.

Адміністративний акт може мати і усну форму. Наприклад, посадові особи державної санітарної служби мають право давати обов’язкові для виконання вказівки щодо усунення виявлених порушень санітарних норм, і при цьому Закон не встановлює вимог щодо письмової форми таких вказівок. Таким чином, аналіз адміністративної практики показує, що за формою адміністративний акт може бути прийнятий (виданий) у вигляді письмового рішення або документа, або реєстраційної дії, або усного волевиявлення.

Відповідно до ПКМУ від 17 липня 2009 р. N 737 Про заходи щодоупорядкуванняадміністративнихпослуг, (втратилачинність)

Адміністративний акт - цеприйнятесуб'єктомрішенняіндивідуальноїдії, спрямоване на набуття, змінучиприпинення прав та обов'язків особи.

Чинне українське законодавство поняття «адміністративний акт» не вживає.

У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України11472 від 03.12.2012 – АЗАРОВ М.Я.

4) адміністративний акт — рішення (правовий акт,документ, відмітка в документі) індивідуальної дії, прийняте адміністративним органом за результатами розгляду адміністративної справи відповідно до цього Кодексу, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб);

У проекті ЗУ «Про адміністративну процедуру» 2014 року – Міністерство Юстиції

3) адміністративний акт — рішення індивідуальної дії, прийняте адміністративним органом, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб);

Адміністративний акт – центральна категорія адміністративного права, акт через застосування якого СПА забезпечує реалізацію суб'єктивних прав, свобод та інтересів або створює умови для такої реалізації, реалізує права і свободи людини і громадянина у межах компетенції органу ПА в конкретних правовідносинах,

А. І. Єлістратов у своєму підручнику «Основные начала административного права» (1917 р.) вказував на такі ознаки адміністративного акта:

1) це акт, спрямований на виникнення, зміну чи припинення конкретних юридичних відносин;

2) адміністративний акт – це акт публічного права (приймається з метою громадського служіння, відноситися до здійснення публічних служб);

3) адміністративний акт відноситься до категорії державних актів;

4) адміністративний акт – правомірний, тобто виходить від компетентної до його вчинення адміністративної установи; відповідає за своїм змістом та дотримується законної форми

5) адміністративний акт стійкий (має законну силу), тобто недопустима самочинна (довільна) зміна адміністрацією своїх актів.

Використовуваний у даному дослідженні термін «адміністративний акт» є індивідуальним актом. Крім того, важливо пам’ятати, що адміністративний акт спрямований на створення, зміну чи припинення прав та обов’язків особи (осіб). В цьому сенсі є потреба відрізняти від адміністративного акта офіційні документи, які не мають таких юридичних наслідків (наприклад, різного роду довідки). Будь-який документ, якщо не містить прав та обовязків КОНКРЕТНО визначених осіб, не є інструментом діяльності СПА. Враховуючи це, протоколи адміністративних правопорушень, супутні документи СПА, листи, довідки, акти перевірок, оголошення не є адміністративними актами.

Адміністративний акт має бути виданий виключно на підставі закону, адже відповідно до Конституції України (частина друга статті 6, частина друга статті 19) виключно законами визначаються повноваження, організація та порядок діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Ознаки, виведені вітчизняною наукою:

По-перше, це індивідуальність (конкретність). Як зазначила Н.В.Александрова (щодо індивідуальних актів управління), ці акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин, їх головною рисою є конкретність, зокрема: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб’єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв’язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата – конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, По-друге, це акт адміністративного органу, тобто суб’єкта, уповноваженого на здійснення адміністративної влади. Про сутність адміністративної влади вже зазналося вище, але варто наголосити, що «адміністративність» визначається насамперед характером конкретних повноважень. Окремі адміністративні повноваження можуть отримувати не лише органи публічної адміністрації, але й інші суб’єкти: підприємства, установи, організації тощо (наприклад, бюро технічної інвентаризації, які мають статус державно-комунальних підприємств).

Третьою ознакою адміністративних актів є прямий вплив на приватних осіб, тобто зовнішня дія адміністративного акта. Акцент на зовнішній дії адміністративного акта дозволяє відмежовувати такі акти від внутрішньо спрямованих актів, наприклад, щодо вирішення організаційних питань всередині адміністративного органу.

Відмінність між адміністративним актом та адміністративним договором полягає насамперед у тому, що договір - це угода двох або більше сторін, а адміністративний акт – це одностороннє волевиявлення. Спільним для адміністративного акта та адміністративного договору є те, що вони є формами зовнішнього впливу адміністративних органів, і обидві ці правові форми публічного управління можуть використовуватися для вирішення конкретних життєвих ситуацій.