6. Нормативные правовыеакты.Основныестадиизаконодательно- го процесса

Нормативный правовойакт-этопринятый компетентным государствен-ныморганом письменный официальный документопределеннойформы, со- держащий нормы права.

Следуетотличать нормативныеправовые актыотнормативныхвспомога-тельных актовиактовпримененияправа.Первыеневносят никакихизмене-нийвдействующее законодательство.Спомощьюнормативныхвспомогатель-ныхактов вводятсявдействие юридическиенормы. Акты применения права со- держатиндивидуальноегосударственно-властное велениепоприменению пра- ва.

Изданиенормативныхправовых актов всегда означает установление, отме-нуилиизменениесодержанияправовыхнорм. Так какнормативныеправовые

акты содержат нормы права,то ониобязательныкисполнению.Для ниххарак-терныписьменнаяформаизложения,определенный юридический стиль.

Нормативные правовыеакты можноклассифицироватьпоразличным ос-нованиям. Так,попредметуправового регулированияразличаютгражданско-правовые, уголовно-правовые,административно-правовые актыит.д.;потер- ритории действия-федеральные,региональные и местные.

Нормативныеправовые акты обладаютопределенной юридическойсилой.Юридическаясила-сопоставительноесвойство нормативныхправовых актов.Онопоказывает,какое место занимаетданный нормативный правовойактвсистемезаконодательства.Поюридической силе нормативные правовые акты делятсяназаконыи подзаконные акты.

Пообщему правилунормативныеправовые акты обратнойсилынеимеют, т.е.онирегулируюттолькотеобщественные отношения,которыевозникаютпослевступленияих взаконную силу.Изэтогообщего правила естьисключе-ния.Так,нормативныйправовойактможет иметь обратную силу, т.е.распространятьсянаправоотношения,которые возниклидоегопринятия,еслиэто оговореновсамомакте:обратнуюсилуимеют законы,устраняющие наказуемостьдеянияили смягчающиенаказания.

Нормативные правовыеакты подлежатофициальномуопубликованию.Онипрекращаютсвоедействиевовременипоистечениисрока, заранее уста- новленноговсамом нормативном акте;вслучаеихотмены;призаменеданно-гоактадругим, устанавливающимновыеправила регулированияэтихжеобще-ственныхотношений.

Исключительныйслучай-«переживание»старого нормативногоакта, кото-рыйуже отменени недействует,ноприменяетсяприрегулированииотноше-ний,возникшихвпериодегосуществования.Этохарактерно,преждевсего,для сферыгражданскогоправа.

Действие нормативного правового акта в пространстве связано с распро- странением его на всю территорию государства или только на ее часть.

Действие нормативного правовогоактапокругулицозначаетпообщемуправилураспространениеегонавсехсубъектов,находящихсяврамкахтерри-ториальной сферы действия тогоили иного акта. Однакоизэтого общего пра- вила есть исключения. Так,иностранные граждане,пользующиеся дипломати-ческимиммунитетом,т.е.правомэкстерриториальности,немогутбытьпривле-ченыкответственностизанарушения административногоиуголовногозаконо-дательства; иностранные гражданеилица безгражданства,хотяипостоянно проживающиенатерриториистраны,немогутбытьносителяминекоторых

правиобязанностей(немогутизбиратьибыть избраннымиворганыгосудар-ственной власти;немогут бытьгосударственнымиимуниципальными служа- щими); отдельныенормативныеакты, в частности Федеральный закон от 31 мая2002г. №62-ФЗ«Огражданстве Российской Федерации»,Уголовный ко-декс РФ от 13июня1996 г. №63-ФЗ, распространяютсвое действиеинаграж-данРоссии, которые находятсязапределамистраны.

Законодательный процесс складывается из нескольких стадий:

• законодательнойинициативы;

• обсуждениязаконопроекта;

• принятиязакона;

• егоопубликованияивступлениявсилу.

Первойстадией законодательного процесса является стадиязаконодатель-нойинициативы.Наэтой стадиисубъекты законодательнойинициативывносятнарассмотрениепарламентапроектзаконодательногоакта.

Законопроекты вносятсявнижнююпалатупарламента-ГосударственнуюДуму.

Круг субъектов законодательной инициативы определяется непосредст- венно Конституцией Российской Федерации. Это Президент Российской Фе- дерации, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации.

Субъектами законодательной инициативы являются такжевысшиесу-дебныеинстанциистраны-КонституционныйСуд РоссийскойФедерации,ВерховныйСудРоссийской Федерации, Высший АрбитражныйСудРоссий-скойФедерации- повопросамих ведения.

Возможна совместная законодательная инициатива несколькихсубъектов Федерации.

Другиегосударственныеорганы,общественные объединения,физическиелица,необладающиеправомзаконодательнойинициативы, могут вноситьинициативные законопроекты толькочерезсубъектов законодательной ини- циативы.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а)законопроектов Российской ФедерацииопоправкахкКонституций Рос- сийской Федерации, федеральных конституционныхзаконов;

б)законопроектововнесении измененийидополненийвдействующиеза-коныРоссийской ФедерациииРСФСР, федеральныеконституционныезаконы

ифедеральныезаконы, либоопризнании этих законовутратившимисилу, либоонеприменениинатерритории Российской Федерации актов законодательстваСоюзаСССР;

в) поправок к законопроектам.

РегламентГосударственнойДумыФедеральногоСобранияРоссийскойФедерацииустанавливает,что привнесении законопроектавГосударственнуюДуму должны бытьпредставлены:

• пояснительная записка, содержащая изложение концепциипредлагае- могозаконопроекта;

• текстзаконопроектасуказаниемнатитульномлисте субъектаправазако- нодательной инициативы, внесшегозаконопроект;

• перечень актовфедерального законодательства, подлежащихпризнаниюутратившими силу, приостановлению,изменению,дополнениюили принятиювсвязиспринятием данногозакона;

• финансово-экономическое обоснование(вслучаеесли реализация закона потребует материальныхзатрат);

• заключение Правительства РоссийскойФедерации.

СоветГосударственнойДумы назначаетответственныйпозаконопроекту комитетипринимаетрешениеовключении законопроектавпримерную про-граммузаконопроектнойработыГосударственнойДумынаочередную сессию иливкалендарь рассмотрения вопросовнаочередной месяц.Одновременноза- конопроектнаправляетсявкомитеты, комиссииидепутатские объединения,Президенту РоссийскойФедерации, в СоветФедерации,Правительство Рос- сийскойФедерации,атакжевКонституционныйСудРоссийской Федерации,ВерховныйСудРоссийской ФедерациииВысшийАрбитражный Суд Россий-скойФедерации- повопросам ихведения-дляподготовкиипредставления от- зывов, предложенийизамечаний.

Законопроектыпопредметам совместного ведения Российской ФедерациииеесубъектовСоветГосударственной Думынепозднее, чемза45днейдоихрассмотренияназаседании Государственной Думы направляетвзаконодатель-ные(представительные)органысубъектов Российской Федерациидля подго-товки предложенийизамечаний.

Настадииподготовки законопроектможет бытьнаправленвгосударствен-ныеорганыидругие организациидляподготовкиотзывов, предложенийиза-мечаний,атакжедляпроведения научнойэкспертизы.

Допринятия законопроектавпервом чтении субъект правазаконодатель- ной инициативы имеет право:

та; ния.

• попредложению ответственного комитета изменитьтекстзаконопроек-

• отозвать внесенныйимзаконопроектнаоснованииписьменногозаявле-Согласноч.3ст. 104Конституции Российской Федерациипозаконопроек-

тамфинансово-экономического характера- овведении илиотмене налогов, ос-вобожденииотихуплаты,выпускегосударственных займов, изменениифинан- совыхобязательств государстваидругимзаконам, предусматривающим расхо-ды изфедерального бюджета-требуется обязательная правительственнаяэкс-пертиза.Отсутствие заключения Правительства РоссийскойФедерацииможетслужитьоснованиемдляотклонения Советом Федерацииуказанных законов.

Конституционная законодательная инициатива,т.е.предложенияопере- смотре Конституции Российской Федерациииливнесениив неепоправок, реализуется значительно меньшим кругом субъектов. Предложить пересмотрилипоправкикКонституцииРоссийскойФедерациимогут Президент Рос- сийской Федерации,Правительство,палатыФедеральногоСобрания,1/5часть депутатов Государственной Думыили членов Совета Федерации (т.е.некаж-дыйпарламентарийвотдельности,агруппа численностьюнеменее1/5);зако- нодательные (представительные)органысубъектовРоссийскойФедерации.

Следующаястадиязаконодательногопроцесса-принятие закона.Веереа- лизации участвуютобепалатыФедеральногоСобрания.

После предварительного рассмотрения ответственный комитетГосударст-венной Думывносит законопроектнарассмотрениепалаты.

Процедура принятиязаконавГосударственнойДумеосуществляетсявтрехчтениях,еслииноенепредусмотрено действующим законодательствомилиРегламентом Государственной Думы.

Впервом чтенииобсуждается концепциязакона, т.е. основные,наиболее принципиальныеположениязаконопроекта,егосоответствиеКонституции Рос-сийскойФедерации, актуальностьипрактическаязначимость.

Дляприданиягласности законопроектнойработе Государственной Думы законопроектиматериалыкнемупопредставлениюответственного комитетанаправляются Президенту РоссийскойФедерации, в Совет Федерации, депу- татам Государственной Думы, вПравительство РоссийскойФедерацииисубъ-екту правазаконодательнойинициативы, внесшемузаконопроект,непозднеечемзатриднядорассмотрения законопроектаназаседании ГосударственнойДумы,

Законопроекты,заисключениемподлежащихобязательнойправительст-

венной экспертизе согласно ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Прави- тельства Российской Федерации.

Порезультатамобсуждениязаконопроектавпервом чтении Государствен-наяДумаможет принятьодноизтрех решений:

а)принять законопроектвпервом чтенииипродолжитьнадним работусучетом высказанных замечанийипредложений;

б) отклонить законопроект;

в) принять закон по ускоренной процедуре, т.е. одновременно в трех чте- ниях.

Во втором чтении обсуждается доработанный законопроект сучетом за-мечанийипредложений депутатовиэкспертов, высказанныхвпервом чтении. Второечтение,т.е.постатейное обсуждение законопроектаипредложенных депутатамипоправок, измененийидополнений,проводитсянапленарном засе- дании палаты. Послеповторного рассмотрениявовтором чтении доработанно-гозаконопроектанаголосованиеставится предложениеопринятиизаконопро- екта во втором чтении.

Еслипоитогамголосованиятакоепредложениененабралонеобходимогочисла голосов, законопроект считается отклоненным, иснимаетсясдальней-шегорассмотрения. Решением большинстваголосовотобщего числадепутатов ГосударственнойДумызаконопроект можетбытьвозвращенкпроцедуре перво-гочтения.Вслучаеотклонения законопроекта,повторнорассмотренногововто-ромчтении, законопроект дальнейшему рассмотрениюнеподлежит.

Третьечтениепредполагаетполнуюготовность законопроекта.При рас-смотрении законопроектавтретьемчтениинедопускаетсявнесениевнегопо-правокивозвращениекобсуждению законопроекта.Лишьвисключительных случаяхпотребованию депутатскихобъединений, представляющих большин-ство депутатовГосударственнойДумы, законопроектможет быть возвращенкпроцедуревторогочтения.

Федеральныйзаконпринимается ГосударственнойДумойбольшинством голосовотобщего числа депутатовпалаты.ЗаконопоправкахкКонституции Российской Федерацииифедеральный конституционныйзаконсчитаются одобренными,еслиза нихпроголосовалонеменее2/3отобщего числадепута-товГосударственнойДумы, т.е. 300 депутатов.

Принятые ГосударственнойДумойзаконыопоправкахкКонституции Российской Федерации, федеральные конституционныезаконыифедеральныезаконыссоответствующими постановлениямиГосударственнойДумы, стено-

граммами заседаний ГосударственнойДумы, заключениями Правительства РоссийскойФедерацииидругими необходимыми материалами оформляются ответственнымкомитетом совместносАппаратомГосударственнойДумыи втечениепяти днейпередаютсянарассмотрение СоветаФедерации. Этапракти-кауравнивает статуспалатвзаконотворческомпроцессеиобеспечиваетучетинтересовсубъектовРоссийскойФедерацииприпринятиизаконов.

Совет Федерации должен в течение 14 дней рассмотреть принятый Госу- дарственной Думой закон и одобрить или отклонить его.

ПредседательСовета Федерации илипо егопоручению первый замести- тельПредседателяСоветаФедерациилибозаместительСоветаФедерациипосогласованиюспредседателями комитетов, комиссийСоветаФедерацииопре-деляеткомитет(комиссию)палаты,ответственныйзарассмотрение федераль-ногозакона.

Члены СоветаФедерациивправе организовать обсуждение федеральногозаконавсубъекте Федерации. Ответственный комитет (комиссия)проводитпредварительное рассмотрениезаконана открытых заседаниях.

ПрирассмотрениипринятогоГосударственной Думойфедерального зако- на, не подлежащего обязательному рассмотрению вСовете Федерациисо-гласност.106Конституции РоссийскойФедерации, председательствующий вправе внести предложение нерассматривать указанный федеральный закон.Иеслини один изчленов Совета Федерацииненастаиваетнарассмотрении указанногофедерального закона, он по истечении 14-дневного срока со дня поступления в СоветФедерациисчитается одобренным безрассмотрения.

Если СоветФедерации простым большинством голосовотобщегочислаегочленов одобряет закон,товтечение пяти последующихднейоннаправляет-сяПрезиденту Российской Федерациидляподписания и обнародования.

Если Совет Федерации отклоняет закон,то он впятидневныйсроквоз-вращаетсявГосударственнуюДумудлядоработки. Обе палаты парламентамо- гутобразоватьнапаритетных началах согласительную комиссию длявыработ-кивзаимоприемлемогорешенияпо спорным вопросам.

Послезавершенияработысогласительной комиссиипоконкретномузаконусоставляется протокол,которыйнаправляетсявГосударственнуюДуму.Ниж-няяпалата парламентавозвращаетсякрассмотрению закона. Обсуждаютсятолькопредложениясогласительной комиссии. Нельзяменятьструктурузаконаиредакциюстатей,покоторымнебылозамечаний Совета Федерациииреко-мендацийсогласительной комиссии.

Поитогамобсуждения ГосударственнаяДума можетпринять одноиз

двух решений:одобритьзаконсучетом замечаний СоветаФедерацииилинесогласитьсяспредложениями СоветаФедерации.ЕслиГосударственнаяДума принимаетрекомендациисогласительной комиссиипозамечаниям СоветаФе- дерации,онапростымбольшинствомголосов одобряет закониснованаправля-етеговСовет Федерации. Естественно,вданномслучаеиСоветФедерации простымбольшинствомголосов должен одобрить принятыйГосударственной Думойзаконинаправить егоПрезиденту РоссийскойФедерации для подписа- ния и обнародования.Если федеральныйзаконотклонен Советом Федерации,онпередается СоветомГосударственнойДуменазаключениеответственногокомитета.Поитогамрассмотрения законопроекта ответственныйкомитетмо-жетрекомендовать ГосударственнойДуме:

а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разно- гласий;

б)принятьфедеральный законвранеепринятой редакции;в)снятьфедеральныйзаконсповторного рассмотрения.

Еслиприповторном рассмотрении федеральногозакона,отклоненногоСо-ветомФедерации, ГосударственнаяДуманепринялаегов редакции согласи- тельной комиссии и выразила свое несогласие срешением СоветаФедерацииоботклонении федерального закона,онставитсянаголосованиевпервоначаль-нойредакции. Еслизанегопроголосуетнеменее2/3отобщего числа депутатов ГосударственнойДумы (т.е. 300депутатов), федеральныйзаконсчитается при-нятым.Вэтом случаесопротивление Совета Федерации считаетсяПреодолен-нымиГосударственнаяДума,минуяСоветФедерации,в течение пяти дней направляет принятый закон на подписание иобнародование Президенту Рос-сийскойФедерации, минуяСоветФедерации.Согласно Конституции Россий-скойФедерацииирегламентампалатвсезаконы, принятыеГосударственнойДумой, передаютсяна рассмотрение Совета Федерации.

Совет Федерации определяет, рассматриватьвсепоступившиекнему за-коны илиневсе. Однакоизэтогообщегоправилаестьисключение. Речь идетозаконах,которыеСоветФедерации обязанрассмотретьпосуществуипринятьсоответствующеерешение. Это законыпо вопросамфинансово-экономического характера, международных отношенийинациональной безопасностиРоссии,которыесогласноп.п.«ж», «з»,«к»и«н»ст.71Конституции РоссийскойФеде-рацииотнесеныкисключительномуведениюРоссийскойФедерации.

Рассмотрение вопросов исключительного ведения Российской Федера- ции вСовете Федерации, т.е.впалатепредставительствасубъектов Федерации, позволяетвсем субъектамбезисключениянаравноправнойосновепринимать

участие в решении вопросов общегосударственного значения.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы.

Перечень законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации в процессе разработки и принятия законов, не может быть произ- вольно сокращен Советом Федерации.

СоветФедерации долженначатьрассмотрение закона,названногов ст.106Конституции Российской Федерации,в14-дневныйсрок с момента его посту- пления в палату. Если СоветФедерациивтечение14днейнезавершитрас- смотрениеэтого закона,оннеможет считатьсяавтоматически одобренным,аегорассмотрение продолжаетсянаследующемзаседании Совета Федерациидовы-несениярешения о его одобрении или отклонении.

Согласно РегламентуСоветаФедерациипорезультатамрассмотрения принятогоГосударственной Думой федеральногозакона, подлежащего обяза-тельному рассмотрениювСовете Федерации, председательствующий ставитнаголосованиевопросоего одобрении.Вслучаепереносанаследующее заседа-ниеСоветаФедерациивопросаорассмотрении принятого Государственной Думойфедерального закона, подлежащего согласност.106 КонституцииРос- сийскойФедерации обязательномурассмотрениювСовете Федерации,егорас- смотрениедолжнобыть завершено принятиемрешенияободобренииилиот-клонении. Порезультатам рассмотренияпредседательствующий обязанпоста-витьнаголосованиевопросободобрениифедерального закона.

Федеральныйзакон считаетсяотклоненным,еслизаегоодобрениенепро-голосовало необходимое числочленовСовета Федерации.Решениеоботкло-нениифедеральногозаконаоформляетсяпостановлением.

Подписаниеиобнародованиепринятыхфедеральных законовотносятсякзавершающейстадиизаконодательногопроцесса. Под«принятым федераль- ным законом» понимаются:

1. законы, принятыеГосударственнойДумойиодобренныеСоветомФеде-рациивсоответствиис ч. 1-4 ст.105КонституцииРоссийской Федерации;

2. законы,повторно принятые ГосударственнойДумойвсоответствиисч,5ст. 105Конституции РоссийскойФедерации;

3. законы, одобренныеГосударственнойДумой,иСоветомФедерациивсоответствиис ч. 3ст. 107Конституции РоссийскойФедерации.

Принятый федеральный закон направляется Президенту РоссийскойФе-дерацииСоветом Федерации независимооттого, одобрен этот закон даннойпалатой путем голосованияилибезрассмотрения.Вслучае,когдафедеральный

закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой, принятый федеральный закон Президенту Российской Федерации на- правляет сама Государственная Дума.

Подписание Президентом Российской Федерации федеральногозаконанеявляется автоматической операцией.Втечение14днейПрезидентуРоссий- скойФедерациикак гарантуКонституции РоссийскойФедерации,прависво-бодчеловекаигражданинапредоставляется возможность реализовать соот- ветствующие функции. Врезультате Президент Российской Федерации дол-женлибо подписать закон, либоотклонитьего.ПодписьПрезидента Россий-ской Федерации служит юридическим основаниемдляобнародованияфеде- рального закона.

Под «обнародованием» следует понимать:

1. официальноеопубликование;

2. неофициальноеопубликование;

3. доведениетекстазакона довсеобщего сведенияпосредствомтелевиде-нияирадио, рассылкугосударственнымимуниципальныморганам,должност-нымлицам,предприятиям, учреждениям,организациям,передачу по каналам связи, распространение в машиночитаемойформе.

В соответствии с Федеральным законом от 14 июня1994г.№5-ФЗ«Опорядкеопубликованияивступлениявсилу федеральных конституционных за-конов,федеральных законов,актов палатФедеральногоСобрания» (СЗ РФ. 1994.№ 8.Ст.801)официальным опубликованием указанныхактовсчитаетсяперваяпубликацияихполного текстав«Парламентскойгазете»,«Российскойгазете»или«Собрании законодательства Российской федерации».Неофици- альным опубликованием считается публикация законов виныхпечатныхиз- даниях,атакжеввидеотдельногоиздания. Натерритории Российской Феде-рацииприменяются толькотефедеральные конституционные законыифеде-ральные законы, которые официально опубликованы.Этовытекаетизположе-нийч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Датойпринятия федерального закона считаетсяденьпринятия егоГосу-дарственной Думойвокончательнойредакции. Датойпринятия федерального конституционногозаконасчитаетсяденьодобренияегопалатамиФедеральногоСобраниявпорядке, установленномКонституцией Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Федеральные конституционныезаконыифедеральныезаконывступаютв

силуодновременнонавсейтерритории РоссийскойФедерациипоистечении10днейпоследняихофициального опубликования, если самимизаконаминеус-тановлендругой порядоквступленияих в силу.

Федеральный конституционный закон и федеральный закон, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Припубликации федерального конституционного законаифедерального законауказываются наименованиезакона,даты его принятия (одобрения)Госу-дарственной ДумойиСоветом Федерации, должностное лицо,егоподписав-шее,местоидатаегоподписаниярегистрационный номер.

ОтклонениеПрезидентом Российской Федерации федеральногозаконаиг-раетважнуюрольвсистеме сдержекипротивовесов,способствующих реализа-цииконституционногопринципаразделениявластей.Отклонение федеральногозакона означает принятоевтечение14днейсмоментаполучения закона реше-ниеПрезидентаРоссийскойФедерацииоботказевегоподписании (вето)сука- заниеммотивовтакогоотказа.ВэтомслучаепалатыФедеральногоСобранияобязаны вновь рассмотреть данный законвустановленномКонституцией Рос- сийской Федерации порядке.

ЕслиотклоненныйПрезидентомРоссийскойФедерации федеральныйза-коннебылповторно рассмотренСоветомФедерации,оннеможетсчитатьсяодобреннымэтойпалатой,аветопреодоленным.

Ветосчитаетсяпреодоленным,если палаты соберутквалифицированноебольшинство голосов, соответственно от 450 и от 178. Вэтомслучае Прези-дентневправенеподписатьодобренныйзакониобязанегообнародовать.Срокдляподписания сокращаетсядосемидней.

Неявляется отклонением федеральногозаконавозвращениеПрезидентом РоссийскойФедерации законавсоответствующуюпалатуФедерального Собра-ния,возможное тольковслучае нарушенияпалатой установленныхКонститу-циейРоссийской Федерации требованийкпорядкупринятияфедеральныхза-коновипредусмотренныхею условий и процедур.

Право ветоПрезидент Российской Федерациииспользовал многократно, преимущественнопомотивам несоответствиянормпринятыхзаконов положе-ниямипринципамКонституции РоссийскойФедерации, противоречия другим законам.