Глава 1 Нормативно-правовое регулирование при составлении схемы землеустройства

Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78–ФЗ «О землеустройстве» (далее — № 78 – ФЗ) установлено перечень землеустроительной документации, к числу которой относится схема землеустройства муниципальных образований. Данная схема составляется на основании материалов схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, которые направлены на детализацию генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации. При отсутствии схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации схему землеустройства района разрабатывают как самостоятельный документ.

Виды муниципальных образований, существующих в России, перечислены во второй статье Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», к ним относятся: «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения» [Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. Зак. от 06.10.2003 № 131-ФЗ : принят Гос. Думой 16.09.2003 :].

Понятие «муниципальный район» появилось после вступления в силу Федерального закона № 131–ФЗ. Согласно этому закону «муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» [Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. Зак. от 06.10.2003 № 131-ФЗ : принят Гос. Думой 16.09.2003 :].

Муниципальный район характеризуется большим количеством собственников земли, землевладельцев и землепользователей, использующих земельные ресурсы для различных целей, например, сельское, лесное, водное хозяйство, промышленность, транспорт. Кроме того, на территории муниципального района регулярно происходит изъятие и отвод земель, изменение границ и размеров землевладений и землепользование, а также прочие изменения предприятий, которые имеют непосредственное влияние на использование земельных ресурсов. В связи с этим необходимо создание единой схемы землеустройства муниципального района, которая объединит всех землепользователей, землевладельцев и собственников земли в единую систему, упорядочит уже существующие и вновь создаваемые проекты внутрихозяйственного землеустройства, мелиорации земель, строительства, дорожной сети и проч.

В учебнике Волкова С. Н. дано два определения схемы землеустройства муниципального района, первое из них звучит следующим образом: «схема землеустройства муниципального района — комплекс текстовых и графических материалов, имеющих юридическое, техническое и экономическое содержание, включающих научно обоснованные предложения по межотраслевому, межхозяйственному и внутрихозяйственному перераспределению, использованию и охране земель на перспективу». Также это «предплановый и предпроектный документ, в котором на основе учета природных, экономических и социальных условий разрабатывают комплекс взаимоувязанных мероприятий по рациональному использованию и охране земельных ресурсов, развитию и территориальной организации районного агропромышленного комплекса, установлению инфраструктуры, соответствующей потребностям развития района, регулированию земельных отношений» [Волков С.Н.].

В своем учебнике Волков С. Н. выделяет ряд задач, которые должны решаться схемой землеустройства района:

• определение главных путей организации рационального использования и охраны земель, исходя из проведения оценки ресурсного потенциала территории и анализа состояния и использования земель;

• по эколого-хозяйственным, агроэкологическим, эколого-ландшафтным и иным признакам производится зонирование территории района;

• регулирование рыночных земельных отношений, путем подготовки информации, показателей и нормативов;

• анализ состояния и использования земель муниципального района, уточнение границ населенных пунктов;

• формирование или корректировка площадей специального фонда земель для расселения беженцев, других категорий мигрирующих граждан, выявление или уточнение площадей неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья;

• определение границ земельных участков с целью их резервирования и изъятия;

• выявление резервов земель, пригодных для сельскохозяйственного освоения, проведения мероприятий по улучшению и мелиорации, обоснованное включение данных земель в фонд перераспределения, определение очередности вовлечения новых земель в сельскохозяйственный оборот;

• перераспределение земель между различными отраслями;

• перераспределение земель сельскохозяйственного назначения, устранение недостатков существующих землевладений и землепользовании, образование новых и упорядочение существующих сельскохозяйственных предприятий, учет перспектив развития различных предприятий сельского хозяйства;

• обоснование перспектив развития и совершенствование территориального размещения отраслей сельского хозяйства, других отраслей районного агропромышленного комплекса (далее — АПК), объектов его производственной и социальной инфраструктуры, разработка предложений по совершенствованию специализации и объемов производства сельскохозяйственной продукции с учетом предусматриваемого распределения;

• уточнение границ особо охраняемых территорий;

• разработка мероприятий, направленных на улучшение сельхозугодий, освоение новых земель, повышение плодородия почв, защиту земель от негативных природных и антропогенных влияний, улучшение существующих природных ландшафтов;

• обоснование потребности предприятий и организаций различных форм хозяйствования в земельных ресурсах, определение потребности в земельных участках для предоставления их гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственных и несельскохозяйственных целей;

• определение потребности в инвестициях, материальных и трудовых ресурсах для реализации намеченных мероприятий, разработка предложений по финансированию и осуществлению мероприятий, намеченных в схеме землеустройства района;

• расчет технико-экономических показателей, экологической и экономической эффективности мероприятий, намеченных в схеме землеустройства района.

Схема землеустройства района, в первую очередь, направлена на выявление наиболее эффективных с экологической, экономической и социальной точек зрения направлений использования земельных ресурсов района, создание условий для научно обоснованного перераспределения земель по категориям, угодьям и формам собственности, формирование многоукладной экономики, создание информационно-справочного сопровождения всех земельных преобразований в муниципальном районе.

Основная цель землеустройства района — территориальное обеспечение развития агропромышленного комплекса района на перспективу.

Для достижения поставленных целей и задач в схему землеустройства муниципального района включаются мероприятия по уточнению существующих и проектированию новых местоположений границ и площадей различного рода земельных участков, территорий и зон, а именно:

• находящихся в ведении других муниципальных образований, расположенных в границах муниципального района, а также в черте населенных пунктов;

• относящихся к государственной и муниципальной собственности; промышленности, транспорта, энергетики и др.;

• сельскохозяйственного назначения;

• особо охраняемых территорий и объектов;

• предназначенных для резервирования и изъятия для муниципальных нужд;

• специальных земельных фондов и фондов перераспределения;

• территориальных зон, зон с особыми условиями использования территории;

• участков сельскохозяйственных земель, передаваемых в аренду;

• участков, относящихся к используемым и неиспользуемым земельным долям;

• подсобных сельских хозяйств промышленных предприятий и других организаций;

• участков, предусмотренных для расширения личных подсобных хозяйств, индивидуального жилищного и дачного строительства;

• территорий для ведения коллективного садоводства, огородничества, животноводства.

Объектом схемы землеустройства муниципального района являются все виды земель в пределах административных границ района, а также земли запредельного пользования. Схема землеустройства муниципального образования разрабатывается по инициативе и по заказу органа местного самоуправления. Заказчиком также могут быть органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченные федеральные органы власти.

Схема землеустройства составляется на прогнозный и расчетный период. На прогнозный период (10-15 лет) разрабатывают предложения по созданию завершенной системы рационального использования земель и их охраны. На расчетный период (до 5 лет) разрабатывают предложения, учитывающие реальные финансовые, трудовые и материально-технические возможности. При необходимости каждые 5 лет в схему землеустройства вносят уточнения.

Разработка схемы землеустройства муниципального района состоит из следующих этапов:

1) техническое задание;

2) подготовительные работы;

3) мероприятия по рациональному использованию и охране земель;

4)оформление, согласование и утверждение материалов схемы землеустройства района;

5) изготовление и выдача материалов схемы землеустройства.

Техническое задание схемы землеустройства включает в себя перспективные показатели развития экономики, землепользования и природопользования района, определяет детальное содержание всех землеустроительных действий, включая подготовительные работы. Также техническое задание содержит сведения о заказчике, генеральном проектировщике и всех участниках намечаемых работ.

Подготовительные работы в большинстве своем выполняются в камеральных условиях, непосредственные полевые работы проводят только в случаях, когда необходимо решить наиболее сложные вопросы. Цель подготовительных работ заключается в комплексной характеристике всей территории района и ее отдельным частям, обосновании перспективных направления землепользования и экономики района, для достижения указанной цели проводят работы по сбору, систематизации, изучению и анализу необходимых сведений и материалов. Помимо этого на этапе подготовительных работ проводится эколого-хозяйственное и агроэкологическое зонирование территории, выявляются резервы землепользований и хозяйствований, задаются перспективные направления развития экономики района.

Результат подготовительных работ представляет собой пояснительную записку и чертежи, на основе которых предлагают предварительные варианты перераспределения земель, перспективы их использования и охраны. Пояснительная записка, в свою очередь, должна быть представлена в виде трех блоков: общие сведения о районе, характеристика природных и экономических условий современного состояния и использования земель, зонирование территории района.

Первый блок включает в себя информацию о месторасположении района в области (крае, республике) и в системе природносельскохозяйственного районирования, площадь района, структуру землевладения и землепользования, краткую характеристику народного хозяйства и его ведущих отраслей по валовой и товарной продукции в стоимостном выражении, общую численность населения, в том числе сельского и городского, из них трудоспособного; распределение трудовых ресурсов по отраслям, форма расселения в районе, состояние дорожной сети и других элементов инфраструктуры.

Оценка природных условий района включает в себя материалы, характеризующие климат, геологическое строение территории, гидрогеологию, гидрографию, рельеф, почвы, растительность и полезные ископаемые, на основании перечисленных материалов выделяют зоны с однородными природными условиями.

Во втором блоке дается характеристика и распределение земельного фонда района по категориям, землевладельцам (землепользователям) и угодьям, его динамику за последние 10 — 15 лет, эффективность использования земель по каждой категории; выявляют резервы земель для сельскохозяйственного и иного использования, разрабатывают мероприятия по повышению их плодородия, рациональному использованию и охране, составляют сводный межотраслевой баланс земель на год землеустройства.

Третий блок создается в целях обеспечения приоритетности решения природоохранных задач над производственными, в него входят зонирование территории, анализ состояния и использования земель в разрезе экологохозяйственных зон и подготовки информации для принятия последующих решений по оптимизации использования земель района. Разработка мероприятий по рациональному использованию и охране земель осуществляется по составным частям схемы землеустройства муниципального района.

Первая часть — перераспределение земель района не перспективу по формам собственности и категориям — решает следующие вопросы:

• обоснование межотраслевых пропорций использования и охраны земель на перспективу и распределение земель по категориям;

• распределение земель по формам собственности;

• выделение территориальных зон и зон с особыми условиями использования территории;

• определение (уточнение) режима и условий землевладения и землепользования (ограничений, обременений, сервитутов), выделение территориальных зон;

• резервирование земель для муниципальных нужд;

• разработка земельного баланса района по срокам осуществления схемы.

Вторая часть — организация системы землевладений и землепользований — направлена на выполнение следующих действий:

• установка вновь образуемых и реорганизация существующих землевладений и землепользований сельскохозяйственного назначения;

• устранение недостатков землевладений и землепользований сельскохозяйственных и других предприятий;

• образование новых и упорядочивание существующих землевладений и землепользований предприятий несельскохозяйственного назначения.

Третья часть — рассмотрение перспективы развития районного агропромышленного комплекс — состоит из вопросов размещения:

• отраслей сельского хозяйства;

• предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции и формирования их сырьевые зоны;

• предприятий по производственному обслуживанию сельского хозяйства и сервису.

Четвертая часть — организация территории — решает вопросы по:

• совершенствование размещения хозяйственных центров, учитывая перспективы использования и охран земель, систему расселения и размещение производства;

• организация угодий, направленная на определение способов использования земли на конкретных предприятиях и хозяйствах;

• размещение элементов производственной и социальной инфраструктуры.

Пятая часть — природоохранные мероприятия — в этой части рассматривают:

• вопросы по защите земель от заболачивания, засоления и эрозии;

• вопросы по охране земель от негативного антропогенного влияния;

• вопросы по рекультивации нарушенных земель;

• вопросы по установлению охраняемых территорий и объектов и режимов их использования;

• вопросы по охране вод и других элементов природной среды от загрязнения.

Для обоснования проведения выбранных решений по перечисленным вопросам использования земельных ресурсов территории района определяют экономическую эффективность планируемых схемой землеустройства мероприятий, для этих целей производят расчет и оформление техникоэкономических показателей схемы землеустройства муниципального района. Итоговые показатели схемы приводятся в пояснительной записке.

Далее разрабатывается план реализации схемы, который разбивается на периоды по времени и источникам финансирования, также план реализации содержит рассчитанные виды, объемы и затраты на проектно-изыскательские работы для проведения землеустроительных работ.

Итоговый вариант схемы землеустройства муниципального района состоит из ряда текстовых и графических материалов, в число которых входят:

- задание на разработку схемы землеустройства;

- пояснительную записку с технико-экономическими показателями;

- графические материалы;

- материалы согласования, экспертизы и утверждения схемы;

- основные положения схемы.

Пояснительная записка оформляются в процессе разработки схемы, она должна быть увязана расчетными таблицами и содержать результаты анализа и обоснование проектных предложений, кроме того, в ней могут содержаться схемы, диаграммы, картограммы, картодиаграммы, графики, фотографии и проч.

Графические материалы схемы землеустройства выполняют в масштабе 1:50000 (или 1:75000 — 1: 100000) и включают в себя серию карт: «Современное использование земель», «Организация территории на перспективу до ...г.», «Улучшение земель на перспективу до ...г.», «Природоохранные мероприятия на перспективу до ...г.». Данный перечень карт и их содержаний могут быть дополнены в зависимости от конкретных условий рассматриваемого муниципального района.

В процессе разработки схемы землеустройства отдельные вопросы необходимо согласовывать с соответствующими подразделениями (отделами, управлениями, департаментами) районной и областной администрации, а также с другими заинтересованными организациями и учреждениями. Готовые материалы схемы рассматриваются на техническом совете генерального проектировщика и передаются заказчику.

Согласно шестой статье Федерального закона № 78–ФЗ в целях обеспечения соответствия землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям осуществляется государственная экспертиза, которая осуществляется в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 214 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации».

По Постановлению № 214 экспертиза осуществляется по решению органов государственной власти, органов местного самоуправления или по инициативе заказчика экспертизы. Государственную экспертизу схемы землеустройства муниципального образования проводят территориальные органы Федеральной службы земельного кадастра России (далее — Росреестр). Территориальный орган Росреестра в срок не более 7 дней с момента подачи документации на экспертизу уведомляет заказчика о принятии землеустроительной документации на экспертизу и о сроках предоставления недостающей документации. В течении 14 дней утверждается состав экспертной комиссии, срок проведения экспертизы составляет 1 месяц, при необходимости он может быть продлен до 3 месяцев. Заключение экспертной комиссии может быть как положительным — содержит выводы о соответствии землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям проведения землеустройства, также о возможности ее утверждения и проведения землеустройства, так и отрицательным, которое может содержать выводы о несоответствии землеустроительной документации требованиям, о невозможности проведения землеустройства, указываются замечания, предложения, необходимость доработки предоставленной на экспертизу документации. Заключение экспертной комиссии и копия приказа направляются заказчику в течение 5 дней с даты подписания приказа.

В 23 статье Федерального закона № 78–ФЗ указано, что порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Порядок утверждения и согласования установлен Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства». Согласно законодательству РФ землеустроительная документация в зависимости от вида подлежит согласованию с Росреестром и его территориальными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, органами охраны памятников культуры, органами местного самоуправления. Схема землеустройства муниципального образования утверждаются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления при наличии необходимых согласований.

По статье 24 Федерального закона № 78–ФЗ «лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать согласованный и утвержденный экземпляр землеустроительной документации в государственный фонд данных» [О землеустройстве : Федер. закон от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ : принят Гос. Думой 24 мая 2001 г.].

Информация, хранящаяся в государственном фонде данных, является открытой и общедоступной, за исключением сведений с ограниченным доступом. Документы, содержащиеся в государственном фонде данных, являются федеральной собственностью и не подлежат приватизации. Данные документы используются для обеспечения необходимой информацией органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан [Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации : Постановление Правительства РФ. от 04.04.2002 № 214 // ГАРАНТ,РУ].