Розділ 2. Адміністративно-територіальна реформа в Україні

1. Адміністративно-територіальний устрій України та необхідність його реформування

Україна - унітарна держава. Поділяється на 24 області, 1 автономну республіку та 2 міста зі спеціальним статусом: Київ і Севастополь.

Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України становлять:Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища і села. Ці територіальні одиниці розрізняються за трьома підставами:

1) за географічними ознаками вони поділяються на регіони (АР Крим, області, райони, міста-регіони Київ і Севастополь) та населені пункти (міста, селища, села);

2) за своїм статусом - на: адміністративно-територіальні одиниці (області, райони), самоврядні територіальні одиниці (міста, селища, села). Крім того, АР Крим має особливий статус територіальної автономії, а райони в містах характеризуються ознаками як ад­міністративно-територіальних, так і самоврядних одиниць);

3) за місцем у системі адміністративно-територіального устрою України — на територіальні одиниці первинного рівня (міста без районного поділу, райони у містах, селища, села), середнього рівня (райони, міста з районним поділом) і вищого рівня (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь) [2; 1].

Основні причини необхідності зміни адміністративно-територіального устрою України:

Внутрішні:

• диспропорції у розвитку адміністративно-територіальних одиниць;

• неоднакова доступність населення у отриманні різного роду послуг;

• нерівномірність фінансування адміністративно-територіальних одиниць;

• складний механізм взаємодії місцевих органів влади;

• недосконалість побудови органів місцевого самоврядування;

Зовнішні:

• дотримання основних стандартів адміністративно-територіального устрою держав ЄС;

• підтримання іміджу демократичної держави;

• дотримання положень ратифікованих в Україні європейських нормативно-правових актів;

• доведення існування в Україні наукової школи з державного управління та здійснення реформ в державі на науковій основі.

Головною метою реформи є скасування районного поділу України, замість кількох десятків районів в області мають бути створені 4-6 повітів. Межі областей, які пропонують називати регіонами не змінюватимуться. Повіти формуватимуть за критерієм кількості населення і компактності, тобто, в кожному повіті може бути від 150 до 400 тисяч. Загалом вся Україна поділятиметься на 120-130 повітів. Нижче повіту буде адміністративна одиниця - громада - об'єднання низки сіл, селищ та міст. Концепція полягає в об'єднанні сіл у крупні громади, щоб передати таким утворенням широку фінансову та управлінську автономію. У кожному селі громади з населенням понад 50 людей обиратимуть старост-представників влади у селі. Згідно з соцопитуванням децентралізацію підтримують близько 75% українців [2; 1].

2. Нормативно-законодавча база та принципи проведення адміністративно-територіальної реформи

Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад» регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст.

Добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів:

1) конституційності та законності;

2) добровільності;

3) економічної ефективності;

4) державної підтримки;

5) повсюдності місцевого самоврядування;

6) прозорості та відкритості;

7) відповідальності.

Суб’єкти добровільного об’єднання територіальних громад

1. Суб’єктами добровільного об’єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

2. Об’єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

 Основні умови добровільного об’єднання територіальних громад

Добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об’єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися;

3) об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання. [5].

Адміністративним центром об’єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об’єднаної територіальної громади.

Добровільне об’єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.

Найменування об’єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

Конституція України також містить низку статей, що стосуються організації влади на території. Це насамперед такі розділи: 9. «Територіальний устрій України», 10. «Автономна республіка Крим» та 11. «Місцеве самоврядування», а також низка статей, які стосуються діяльності місцевих державних адміністрацій (статті 118, 119), повноважень Верховної Ради України (стаття 85, п.п. 28), 29), 37 та стаття 92 п.13). З огляду на низьку ймовірність внесення змін до Конституції на перших етапах проведення реформ, необхідно проаналізувати, яким чином запропоновані зміни в територіальній організації влади вписуються у вимоги Конституції.

Характерно, що розділ 9 називається «Територіальний устрій», а не «Адміністративно-територіальний устрій». Практично це може означати визначення територіальної організації проживання мешканців, а не територіальної організації органів влади. [5; 7].

Остання теза підтверджується наявністю розділу 10 та 11, які якраз і визначають організацію органів влади на території. Отже, відповідно до статті 133 «Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села». Далі йде перелік областей України, а також вказівка, що міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус.

Очевидно, що стаття має низку суперечностей. Насамперед тут вживається вже термін «адміністративно-територіальний устрій». Крім того, місто Севастополь не є містом у розумінні поселення, а є конгломератом поселень. Якщо виходити з розуміння статті як організації поселень, то можна передбачити відмінності в їх типах, тобто село, селище, місто, що констатується як факт історичного формування поселенської мережі. Однак ми маємо також і елементи сукупності цих поселень – район, область, а також можливі складові – район у місті, які можуть вже розглядатись як елементи владної організації суспільства.

Поняття «адміністративно-територіальна одиниця» в статті 133 не фігурує. Однак Конституційний суд України визначив, що «адміністративно-територіальна одиниця – це компактна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування». Таким чином, перелічені в 133 статті елементи не є автоматично адміністративно-територіальними одиницями. Вони стають ними або окремо, або в поєднанні лише у випадку, якщо такий конгломерат відповідає певним критеріям формування АТО. Як підтвердження цієї тези слід звернутись до статті 140 Конституції України, де вводиться поняття добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, що в сукупності може розглядатись як субстанція для створення органів самоврядування на території цього об’єднання. Рішення Конституційного Суду України No11-рп/2001 від 13 липня 2001 року. [6; 7; 8].