1.2 Меры социальной поддержки на региональном уровне

Общий объем расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (КБС РФ) по разделу «Социальная политика» в 2014 г. достиг 1,47 трлн руб., а за вычетом всех видов целевых межбюджетных трансфертов – 1,2 трлн руб. Около пятой части исполненных расходов КБС РФ на социальную защиту⁹ обеспечивают средства федерального бюджета, поступающие преимущественно в виде субвенций на осуществление переданных полномочий¹⁰. Кроме того, федеральный бюджет помогает субъектам Российской Федерации в выполнении ряда социальных обязательств, софинансируя предоставление региональной социальной доплаты к пенсии, обеспечение жильем детей-сирот, мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей в трудной жизненной ситуации, осуществление ежемесячной выплаты семьям, в которых после 31 декабря 2012 г. родился третий или последующий ребенок и некоторые другие расходные статьи. Однако в денежном выражении эта помощь обеспечивает не более 3% расходов КБС РФ на социальную защиту.

Региональные и местные бюджеты играют важную роль в реализациинестраховых мер государственной политики социальной защиты населения: их собственные средства составляют половинубюджетного финансирования этой сферы. Всего в 2014 г. общие расходы на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составили 669 млрд руб. Важно отметить, что в бюджетах регионов эти расходы могут быть отражены не только в разделе «Социальная политика», но и других социальных разделах, в частности в «Здравоохранении». Добавляя к этому неучтенные расходы на ежемесячное пособие на детей из малоимущих семей (46,6 млрд руб.¹¹) и субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (59,66 млрд руб.), можно заключить, что совокупные расходы консолидированных бюджетов субъектов на выплату социальных пособий в 2014 г. могли достигать 775 млрд руб.

Масштаб региональной системы социальной защиты.Действующее федеральное российское законодательство¹² относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ,решение вопросов:

- социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых категорий: граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (ТЖС), детей-сирот, безнадзорных детей, дети, оставшихся без попечения родителей, малоимущих граждан;

- социальной поддержки категорий населения, имеющих заслуги перед государством: ветераны труда; лица, проработавшие в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов (труженики тыла); жертвы политических репрессий; семьи, имеющие детей (в том числе многодетные семьи, одинокие родители);

- организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (ЖКУ);

- обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В дополнение к этому органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут (при наличии возможности) устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки для других категорий граждан, в том числе тех, социальная поддержка которых принадлежит к компетенции Российской Федерации. Аналогичное право есть и у органов местного самоуправления за счет средств бюджетов муниципальных образований.

В соответствии с этими нормами все категории населения, которым за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований предоставляются меры социальной поддержки, разделяются на три группы:

1. категории населения, отнесенные к компетенции Российской Федерации,

2. категории населения, отнесенные к компетенции субъектов РФ (ветераны труда, труженики тыла, жертвы политических репрессий),

3. другие категории граждан, установленные в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ и органов местного самоуправления (МСУ).

Меры социальной поддержки традиционно подразделяются на социальные выплаты в денежном и натуральном виде и услуги по социальному обслуживанию. До настоящего времени оценка общей численности получателей мер социальной поддержки за счет средств регионального бюджета существенно затруднена отсутствием единого регистра.Оценочная численность получателей в разрезе отдельных категорий приведена в Таблице 1.8. Главные проблемы учета связаны с тем, что, во-первых, некоторые категории исчисляются по количеству семей, а не лиц. Во-вторых, неизвестно, какая часть граждан получает сразу несколько мер социальной поддержки по разным основаниям. Поэтому для дальнейшего анализа необходимо ввести категорию «условного получателя», под которым понимается человек, (редко – семья), получающий меры социальной поддержки за счет средств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по какому-либо основанию. Если гражданин принадлежит к нескольким категориям получателей, он учитывается неоднократно. Условные получатели – это не физические лица, а их «проекции» на систему категорий, пользующихся социальной поддержкой.

Исходя из этих предпосылок, численность «условных» получателей мер регионального уровня для отдельных категорий граждан, была оценена в 38 млн человек (Таблица 1.8).Среди них наиболее представительна группа категорий, которым субъекты Российской Федерации и муниципальные образования устанавливают меры социальной поддержки самостоятельно, независимо от федерального законодательства. Около 3,5 млн человек (инвалиды, ветераны Великой Отечественной войны и боевых действий, лица, подвергшиеся воздействию радиации и пр.), помимо регионального бюджета, получают социальную поддержку за счет средств федерального бюджета. На основе данных Таблицы 1.8 можно констатировать, что по охвату населения региональная составляющая нестраховойсоциальной защиты превосходит федеральную, масштаб которой был ранее оценен в 20-22 млн человек.

Таблица 1.8 – Численность получателей мер социальной поддержки регионального уровня

Категории получателей	Численность лиц
Граждане, имеющие право на меры социальной поддержки1) за счет средств КБС РФ, в том числе:	38 млн 2)
категории населения, отнесенные к компетенции Российской Федерации, тыс. человек	3 489 2)
категории населения, отнесенные к компетенции субъектов РФ, тыс. человек	13 269 2)
другие категории граждан в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ и органов МСУ, тыс. человек	21 074 2)
Семьи, получившие субсидии на оплату ЖКУ, тыс. семей	3 545 3)
в них проживает лиц, тыс. человек	7 045
Получатели ежемесячного пособия на ребенка до 16 (18) лет, тыс. человек	5 303 4)
у них детей, на которых назначено пособие, тыс. человек	8 423
Граждане, пользующиеся социальной поддержкой по оплате ЖКУ (носители социальной поддержки 5))	ок. 12 млн 6)
Примечания: 1) Регулярные и единовременные денежные выплаты, денежные компенсации, МСП в натуральной форме, кроме оплаты ЖКУ. 2) Численность «условных» получателей за 2014 г. 3) За 2013 г. 4) На конец 2013 г. 5) Носителями социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг являются лица, имеющие непосредственное право на получение государственной социальной помощи. 6) Оценочные данные за 2013 г.
Источник: данные Росстата и расчеты на их основе.

Оценка вовлеченности населения в сферу социального обслуживания также затруднена проблемами учета, который ведется по обращениям, а иногда и по оказанным услугам, а не по лицам, и неизвестно, сколько из лиц, обслуженных за год, обращаются повторно. По данным Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, сфера социального обслуживания охватывает более 500 тыс. человек в стационарных формах и имеет около 14-15 млн клиентов в нестационарных формах обслуживания. Самыми крупными ее сегментами, насколько позволяют судить данные Таблицы 1.9, являются оказание срочной социальной помощи гражданам в трудной жизненной ситуации (обеспечение питанием, продуктами, предметами первой необходимости, разовой материальной помощью и пр.) и социальное обслуживание семьи и детей (центры социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, реабилитационные центры для детей и подростков с ограниченными возможностями, социальные приюты и центры помощи для детей, оставшихся без родительского попечения и пр.).

Таблица 1.9 – Численность лиц, охваченных сферой социального обслуживания

Категории получателей	Численность лиц, тыс. человек
Лица, обслуженныеза год в отделениях временного проживания и дневного пребывания	318,0 1)
Лица, получившие услуги в службах (отделениях) срочного социального обслуживания	11 040,0 1)
Граждане пожилого возраста и инвалидов, обслуженные за год социально-реабилитационными службами	924,5 2)
Лица,обслуженные за год социально-оздоровительными центрами	43,6 2)
Лица, обратившиеся в учреждения социального обслуживания семьи и детей	8 530,4 3)
Граждане пожилого возраста и инвалиды, обслуживаемые на дому	1 151,2 1)
Граждане пожилого возраста и инвалидов, обслуживаемые на дому специализированными отделениями социально-медицинской помощи	57,7 1)
Лица, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания для граждан пожилого возраста и инвалидов, в том числе дети-инвалиды	240,0 1)
Лица, проживающие в домах и социальных квартирах для престарелых	13,2 6)
Лица, получившие социальную помощь в учреждениях для лиц без определенного места жительства и занятий	102,9 2)
Примечания: 1) На 1 января 2015 г. 2)За 2013 г. 3) На 1 января 2011 г. (последние доступные данные).
Источник: данные Министерства труда и социальной защиты РФ и Росстата.

Данные о расходах на социальное обслуживание ограничены исполнением консолидированных бюджетов субъектов РФ. За 2008-2014 гг. их совокупный объем удвоился (в реальном выражении вырос на четверть), а период быстрого роста был позже (в 2011-2012 гг.), чем у расходов на социальные пособия населению. В 2014 г. финансирование сферы социального обслуживания составило 235 млрд рублей.

Монетизация помощи.В результате активной монетизациимер социальной поддержки в конце 2000-х – начале 2010-х годов доля расходов на социальные пособия в денежной форме выросла до 72% в 2014 г.(Рисунок 1.5). В 46-47 субъектах Российской Федерации эта доля превышает 90% расходов, из них в 11-15 регионах меры социальной поддержки предоставляются исключительно в денежной форме. Подавляющая часть регионов отказалась от натуральных льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи и обеспечения топливом, заменив их целевыми денежными компенсациями. Это способствовало повышению эффективности соответствующих расходов. Наименее монетизированными остаются широко востребованные льготы по оплате проезда и в области лекарственного и медицинского обеспечения, на которые приходится около четверти всех затрат на предоставление социальной поддержки регионального уровня.

Примечания: Левая ось — общий объем расходов в денежной и натуральной форме; правая ось — расходы на меры социальной поддержки и денежные выплаты к уровню 2008 г. (100%) в сопоставимых ценах.Расходы оценены без учета расходов на ежемесячное пособие на детей из малоимущих семей и субсидии на оплату ЖКУ.

Источник: рассчитано по данным Росстата

Рисунок 1.5 — Объем и структура расходов на меры социальной поддержки граждан по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований в 2008-2014 годах

Численность и состав населения, получающего меры социального поддержки.Структура получателей мер социальной поддержки в разрезе категорий получателей и видов социальной помощи представлена в Таблице 1.10. Самыми многочисленными являются группы:ветеранов труда; пенсионеров, не относящихся к льготным категориям или получающих региональную социальную доплату к пенсии; дети из отдельных категорий семей и инвалиды.

Таблица 1.10 – Численность отдельных категорий граждан, получивших меры социальной поддержки за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ, в 2014 г.

Категории населения	Численность граждан, получающих:						Количество выплаченных денежных компенсаций1)
	меры социальной поддержки		регулярные денежные выплаты		единовременные денежные выплаты
	тыс. человек						единиц
Категории населения, отнесенные к компетенции Российской Федерации:
Инвалиды войны	102,9		24,5		64,1		27,6
Ветераны Великой Отечественной войны, кроме тружеников тыла	205,6		4,8		194,4		25,3
Ветераны боевых действий	215,7		15,6		56,5		5,6
Члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий	122,9		9,1		21,8		5,6
Инвалиды	2574,7		23,9		154,3		268,5
Дети-инвалиды	138,1		32,9		25,2		6,3
Лица, подвергшиеся воздействию радиации	47,2		0,1		32,0		1,1
Граждане, награжденные знаком «Почетный донор России» или «Почетный донор СССР»	80,3		16,5		0,2		0,6
Герои Советского Союза, Герои России и полные кавалеры ордена Славы и члены их семей, Герои Социалистического труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы	1,6		1,5		0,3		0,02
Категории населения, отнесенные к компетенции субъектов РФ:
Труженики тыла		1018,9		430,9		369,4	131,6
Ветераны труда		11729,3		9607,3		216,7	3248,6
Реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий		521,1		387,3		47,1	123,0
Другие категории граждан в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ и органов МСУ:
Пенсионеры, не относящиеся к льготным категориям		5180,9		2579,9		632,8	3777,2
Пенсионеры, получающие региональную социальную доплату к пенсии		2411,0		2408,4		-
Пенсионеры из числа бывших государственных служащих		74,4		71,8		0,6
Лица старшего возраста		185,5		83,6		92,9
Доноры		437,9		3,1		244,8
Лица, страдающие социально-значимыми хроническими, тяжелыми и т.п. заболеваниями		582,8		4,5		11,5
Граждане, удостоенные почетных званий, имеющие особые заслуги		1183,7		1085,1		49,9
Ветераны военной службы		91,9		61,7		0,04
Участники вооруженных конфликтов в мирное время		6,2		3,8		0,6
Члены семей погибших		31,9		19,2		11,3
Граждане, попавшие в трудную жизненную ситуацию		557,8		5,2		499,3
Малоимущие граждане 2)		3669,4		1646,2		1272,6
из них получающие социальную помощь на основе социального контракта		202,7		69,0		79,4
Лица, имеющие низкий уровень индивидуального дохода		157,2		82,0		1,1
Отдельные категории специалистов		375,3		179,3		69,9
Студенты, учащиеся, школьники		703,3		196,5		77,8
Беременные женщины и кормящие матери		291,7		168,6		108,6
Дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей		343,3		300,8		26,4
Дети из отдельных категорий семей		3656,6		1666,0		973,7
Семьи с детьми, число семей		1506,7		744,9		170,6
Лица, получающие региональный материнский капитал		241,3		-		-
Получатели ежемесячной денежной выплаты при рождении третьего и последующих детей		260,2		254,4		-
Прочие категории		626,8		459,0		69,2
Примечания: 1) Кроме денежных компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг. 2) Включая малоимущих беременных женщин и кормящих матерей и членов их семей, детей из малоимущих семей, членов малоимущих семей с детьми.
Источник: данные Росстата.

Социальная поддержка отдельных социально-демографических групп населения.Региональный уровень социальной поддержки в большей степени ориентирован на людей старших возрастных групп, однако этот тренд задается федеральным законодательством.В первую очередь речь идет о ветеранах ВОВ и боевых действий и членах их семей, тружениках тыла, ветеранах труда и жертвах политических репрессий, ветеранах военной службы, а также категориях пенсионеров и лицах старшего возраста. В структуре численности граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, они составляют 58%, тогда как получателей мер из числа детей и семей с детьми втрое меньше.

Аналогичные пропорции сложились и в структуре расходов на социальную поддержку. В 2013 г. на поддержку пожилых граждан было израсходовано 58% объема средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, из них 30% – на меры социальной поддержки лиц из числа ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий («обязательные» категории). На социальную поддержку детей и семьи с детьми приходилось 17% расходов, а на инвалидов – немногим более 2%¹³.

Однако поддержка некоторых групп населения чрезвычайно неравномерна по регионам. Так, в Москве, при ее доле в населении страны около 8%, проживает 86% всех получателей региональной социальной доплаты к пенсии, 42% инвалидов и 24% детей-инвалидов, получающих дополнительные меры социальной поддержки, помимо установленных федеральным законодательством, 20% детей из отдельных категорий семей и 18% пенсионеров, не относящихся к льготным категориям, пользующихся социальной поддержкой. У подавляющего большинства субъектов Российской Федерации нет таких бюджетных ресурсов, как у столицы, поэтому их масштабы социальной поддержки гораздо скромнее.

Источник: рассчитано по данным Росстата.

Рисунок 1.6 – Доля отдельных социально-демографических групп в численности граждан, имеющих право на меры социальной поддержки за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, в 2014 г., %

Без учета Москвы и трех «обязательных» федеральных категорий, социально-демографическая структура численности получателей¹⁴ мер социальной поддержки выглядит иначе: доля пожилых граждан резко сокращается и становится сопоставимой с долей детей и семей с детьми (Рисунок 1.6).

Целевое назначение мер социальной поддержки.Как и в случае федеральных полномочий, на региональном уровне выделяется пять оснований для определения категорий получателей (Рисунок 1.8). Опять, как и на федеральном уровне, в структуре численности получателей доминируют категории, которым социальная поддержка предоставляется как признание их особых заслуг. Еще раз подчеркнем, что многие из них регулируются федеральным законодательством, а регионы выполняют функцию оператора мер социальной поддержки. Если нивелировать эффект переданных федеральных полномочий, то становится очевидным тот факт, что региональная системанестраховых мер социальной защиты в большей степени направлена на поддержку лиц, нуждающихся в обеспечении минимально приемлемого уровня жизни, и лиц, относящихся к приоритетным социально-демографическим категориям (пенсионеры и семьи с детьми).

Источник: рассчитано по данным Росстата.

Рисунок 1.8. – Структура численности граждан, имеющих право на меры социальной поддержки за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, по целевому назначению мер в 2014 г., %

Региональные меры социальной поддержки, предоставляемые с использованием критериев нуждаемости. Для понимания общей картины развития адресных программ поддержки нуждающихся на региональном уровне были использованы данные по 9 субъектам Российской Федерации, собранные авторами в ходе реализации в 2015 г. проекта ЦФИ НИУ ВШЭ ТЗ-128 «Анализ расходов бюджетной системы Российской Федерации на реализацию мер социальной поддержки граждан и формирование предложений по их модернизации на примере отдельных регионов». Полученные данные позволили оценить долю расходов на меры социальной поддержки, предоставляемую с учетом нуждаемости, в общем объеме затрат региональных бюджетов на меры социальной поддержки. Наши расчеты показали, что в 2014 г. при достаточно высокой дифференциации в среднем по анализируемым регионам данный показатель составил 25% (Рисунок 1.9).

Источник: рассчитано по данным, полученным по запросу от органов власти субъектов РФ

Рисунок 1.9 – Распределение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 г. на меры социальной поддержки населения, предоставляемых с учетом и без учета нуждаемости, %

Насколько в условиях существующих бюджетных ограничений возможен разворот в сторону расширения программ, функционирующих на основе применения критериев нуждаемости? Для ответа на этот вопрос категориальные меры социальной поддержки, предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, были разделены на четыре группы в зависимости от того, кто является целевой группой их получателей: дети (семьи с детьми), лица старшего возраста, лица со специфичными потребностями и прочие. Основу категории граждан со специфическими потребностями составили те, кто имеет проблемы со здоровьем и/или инвалидность. А к четвертой группе были отнесены те, кто оказался не идентифицирован по социально-демографическому критерию (в основном представители отдельных профессий и жители сельской местности).

Источник: рассчитано по данным, полученным по запросу от органов власти субъектов РФ

Рисунок 1.10 – Структура расходов на меры социальной поддержки населения из средств бюджетов субъектов РФ по принципу их предоставления и категориям получателей, %

В среднем по девяти рассмотренным регионам более половины расходов на категориальные меры осуществляются в интересах лиц старшего возраста, при этом почти 80% из них – это расходы на меры социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий. Последние могут быть переведены на принципы учета нуждаемости только при кардинальных изменениях федерального законодательства. Практически четверть бюджетных расходов на цели социальной поддержки ориентированы на детей или семьи с детьми (Рисунок 1.10), и около 60% из них – это затраты на социальное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и замещающих семей, взявших себе таких детей на воспитание. Введение критериев нуждаемости, связанных с уровнем дохода, в их отношении не представляется возможным. Поддержка лиц с проблемами здоровья, которые могут обусловливать специфическую нуждаемость, в общей структуре минимальна – 1%. С учетом этих ограничений, без кардинального изменения федерального законодательства и концептуальных основ системы социальной поддержки только треть расходов на категориальные меры социальной поддержки может быть переведена на предоставление на основе контроля нуждаемости. Если за базу принять все расходы на меры социальной поддержки населения из средств бюджетов субъектов РФ, то разворот в сторону адресных программ для нуждающихся может коснуться только 22 -25%. Это означает, что максимально на основе контроля нуждаемости могут предоставляться меры, финансирование которых составляет половину от всех расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на социальную поддержку.

Резервы расширения применения адресного подхода и перераспределения средств в пользу мер, предоставляемых на основе учета нуждаемости, лежат в области таких мер, как:

- компенсация части родительской платы за услуги организаций дошкольного образования;

- меры социальной поддержки отдельных категорий населения, отнесенных к компетенции субъектов Российской Федерации;

- меры социальной поддержки для многодетных семей (например, на оплату жилищно-коммунальных услуг).

С разворотом в сторону развития мер, предоставляемых на основе контроля нуждаемости, хорошо сочетается помощь социально уязвимым категориям детей и семей с детьми, в том числе малоимущим. В то же время программы стимулирования рождаемости находятся в некотором противоречии с данным принципом. Также практически невозможно представить перевод на адресные принципы предоставление социальной поддержки детям-сиротам.

Следует отметить, что экономический кризис 2009 г. заставил регионы сделать шаги в направлении роста адресности социальных программ при одновременном повышении порога входа в эти программы. В 2014-2015 гг. главный вектор трансформаций в системе социальной поддержки населения оказался направлен в сторону сдерживания социальных расходов регионов через «замораживание» размеров пособий и компенсаций и сужение круга получателей ряда пособий. Причем более «привилегированное» положение закрепляется за мерами социальной поддержки приоритетных категорий семей с детьми при более жестких ограничениях поддержки других категорий граждан. Тренд изменений последнего года – расширение применения критериев нуждаемости, однако пока сложно говорить о его доминировании в большинстве субъектов Российской Федерации, поскольку ситуация в конкретном регионе зависит в первую очередь от субъективных приоритетов региональных властей.