2.2. Деятельность обновленного Государственного совета в 1906-1917 годах

Перед реформированным Государственным советом стояла задача подготовки важных и судьбоносных для страны и общества законодательных актов. В контексте анализа правового статуса реформированного Государствен­ного совета можно говорить о его особой роли в России начала ХХ века.

Первое заседание Государственной думы состоялось 27 апреля 1906 года в Таврическом дворце Санкт-Петербурга. Начался новый конституциооный этап в развитии Российского государства.

С самого начала работы большинство Государственной думы было настроено на конфронтацию с правительством И.Л. Горемыкина. Главным вопросом в работе I Государственной думы был земельный вопрос. 7 мая кадетская фракция за подписью 42 депутатов выдвинула законопроект, предусматривавший дополнительное наделение крестьян землёй за счёт казённых, церковных, удельных, а также частичный принудительный выкуп помещичьих земель.

23 мая фракция трудовиков (104 человека) предложила свой законопроект, предусматривавший образование «общественного земельного фонда», из которого предполагалось выделять землю в пользование безземельным и малоземельным крестьянам, а также конфискацию земель у помещиков сверх «трудовой нормы» с выплатой последним установленного вознаграждения. Реализацию проекта предлагалось осуществить через выборные местные земельные комитеты. Эти и другие проекты были решительно отвергнуты царем и правительством.

Государственный совет не мог сработаться с I Государственной думой, которая предлагала в частности ликвидировать этот государственный орган. Проекты радикальных аграрных реформ также не могли встретить поддержку депутатов верхней палаты. Конструктивного диалога между властью и Думой не получилось: уже 8 июля 1906 года нижняя палата была распущена.

Работа еще боле радикальной II Государственной Думы была непродолжительной. Правительство решило изменить избирательный закон для достижения более приемлемого состава нижней палаты. Закон от 1 июня 1907 года предусматривал сокращение числа депутатов из крестьян и рабочих.

Когда нижняя палата выражала общественное мнение (в 1906 и 1907 году) Государственный совет обычно пассивно утверждал её решения, а для отклонения направленных на содействие революционному движению подбирал формальные мотивы. Из-за малой продолжительности этих периодов и нерегулярных созывов такая позиция верхней палаты не имела практического значения.

В условиях непопулярности в значительной степени подобранной властями третьеиюньской Думы (1907-1914 гг.) верхняя палата была склонна поддерживать правительство и отклоняла все неугодные ему думские предложения.

Из отчетов председателя Государственного совета о его деятельности за каждую истекшую сессию можно обозначить следующие основные направления. За пятую сессию 1909-1910 гг. на рассмотрение Совета было передано из Государственной Думы 415 законопроектов. К наиболее существенным законопроектам, рассмотрен­ным Государственным советом в течение этой сессии, относились законы, пред­метом которых являлось усовершенствование суда и управления, государствен­ной обороны, поднятие культурного уровня страны и упорядочение торгового и финансового законодательства²⁰.

Крестьянская реформа П.А. Столыпина не вызвала противодействия верхней палаты. Государственный совет одобрил идею создания класса крестьян-собственников путем разрешения выхода из общины. Депутаты видели в этом решение болезненного аграрного вопроса и предотвращения революции.

С молчаливого согласия правительства Государственный совет отклонил проект создания волостного земства (выборные органы местного самоуправления), усматривая в этом опасность существующему строю. Тем не менее, было одобрено несколько предложений об улучшении финансирования органов самоуправления. Верхняя палата отклонила большинство проектов о распространении земского и городского самоуправления на окраины (из-за нежелания увеличивать права национальных меньшинств). В ряде случаев самоуправление было введено против мнения Совета.

Верхняя палата последовательно выступала против государственной поддержки языков национальных меньшинств. Государственный совет с согласия правительства отклонил предложения Думы о дальнейшем развитии указов 1905-1906 годы о расширении веротерпимости.

Совет одобрил большинство проектов об очень значительном увеличении расходов на народное образование и открытии новых учебных заведений всех уровней (отклонив часть возникших по инициативе Думы без согласия правительства). В соответствии с мнением последнего верхняя палата отклонила предложение нижней передать под контроль Министерства просвещения церковно­приходские школы и установить преемственность между всеми учебными заведениями всех уровней.

Депутаты верхней палаты последовательно отклоняли все предложения думы о расширении прав законодательных палат. Это свидетельствует о нежелании членов совета способствовать ускоренному развитию конституционного строя в России.

Госсовет обыч­но соглашался с проектами об увеличении налогов (в т.ч. введении в 1916 г. прогрессивно-подоходного). При рассмотрении бюджета и 1908—1914 гг. роль Государственного совета сводилась к контро­лю за думскими сокращениями правительственных запросов и восстановлением последних в большинстве случаев. В частности, верхняя палата блокировала попытки нижней (1908—1911 годах) от­ложить военное кораблестроение. В 1915—1916 годах Совет прини­мал бюджет в редакции Думы.

При рассмотрении реформы местного суда Государственный совет согласился на лишение земских начальников судебных пол­номочий и на восстановление выборного мирового суда. В согла­сии с правительством верхняя палата вопреки мнению Думы на­стояла на сохранении в значительно улучшенном виде сословного полостного суда.

Государственный совет одобрил большинство преобразова­ний по уголовному, гражданскому и процессуальному праву (о введении условного досрочного освобождения, разрешении суду включать в срок наказания время, проведенное под стражей во время следствия и суда, увеличении максимального срока арен­ды с 12 до 36 лет, введением права застройки и т.д.). Некоторые из таких проектов (об условном осуждении, распространении права застройки на существующие отношения и др.) были от­клонены.

Государственный совет в основном согласился с уравнением женщин в наследственных правах (кроме внегородских земельных владений) и расширением служебных прав, отклонив проект о до­пуске женщин в адвокатуру.

Главнейшими из рассмотренных в сессию 1913-1914 гг. стали законопроекты, направленные к укреплению обороны государства, в частности, образование новых и переустройство существующих войсковых частей, финансирование армии и флота, вопросы государственного управления и др.

Имея право законодательной инициативы (за исключением изменения Основных законов 23 апреля 1906 года), Государственный совет предпочел в своей практической деятельности занять положение арбитра между правительством и Государственной думой. Верхняя палата не спешила использовать право законодательной инициативы и контрольные функции. Анализируя законотворческую деятельность Государственного совета за период его существовании можно опровергнуть миф, созданный советскими историками о его «реакционности» и «неэффективности». Из 3550 законопроектов, одобренных I-IV Государственной думой, Государственный совет отклонил лишь 49 проектов²¹. Остальные законопроекты были одобрены верхней палатой, причем большинство без каких-либо поправок.

В своей совокупности одобренные Государственным советом законопроекты (аграрная реформа, страхование промышленных рабочих от несчастных случаев и болезни, о развитии народного образования, о введении прогрессивного подоходного налога, реорганизация армии и флота и т. д.) способствовали политической и социальной стабилизации страны. Учитывая состав Государственного совета, интересы представленных в нем социальных и общественно-политических сил, можно отметить, что верхняя палата в целом была далека от радикализма I-II Государственной думы. Однако её позиция в целом совпадает с позицией III – IV Государственной думы, что и обусловило интенсивность и эффективность законотворческого процесса в данный период, высокие темпы экономического и культурного развития России.

В политическом плане Государственный совет ограничился уменьшением радикальности реформ, не пытаясь последовательно защищать существующее положение и тем более повернуть законодательство в обратном направлении. Верхняя палата оказалась одним из основных орудий консервативных правительственных кругов в их попытках замедлить требуемые обществом преобразования. В этом качест­ве верхняя палата действовала с переменным успехом. В резуль­тате скорость реформ оказалась неприемлемой для всего общест­венного мнения.

К сожалению в широких массах народа состав и деятельность Государственного совета не вызывали уважения. Деятельность палаты одобряли лишь консервативные круги крупных землевладельцев, которые видели в нем оплот традиционного государства и средство борьбы против либеральных преобразований. Различные элиты российского общества (бюрократическая, аграрная, торгово-промышленная, интеллектуальная) были разобщены, и главное их господствующее положение не являлось легитимным в глазах народа. Поэтому русские землевладельцы не рассматривались широкими массами населения как естественный правящий класс.

Политическая ситуация в России настоятельно требовала коренных преобразований организации политической власти. В результате Первой русской революции сложились действительные и достаточно серьезные ограничения монархии. Важнейшей характеристикой места и роли Государственного совета, содержавшейся в Основных законах Российской империи 1906 г., выступали его функции, осуществляемые современными парламентами: законодательная, бюджетная и контролирующая управление. Учреждение парламентского правления, реорганизация других высших органов государства привели к появлению системы, по общим признакам приближенной к буржуазному парламентскому строю, но без юридических гарантий реализации конституционных принципов. Данная проблема способствовала увеличению числа политических противоречий.

Несмотря на консерватизм многих своих решений, Государственный совет способствовал становлению конституционного строя в России. Избежать революции ценой наименьших уступок – так образно можно охарактеризовать позицию Госсовета. В период стабильности подобная политика могла обеспечить здоровое конституционное развитие государства. В условиях всеобщего кризиса вызванного Первой мировой войной подобный курс оказался неэффективным.

На протяжении всего времени своего существования – с момента соз­дания в 1810 году и до Февральской революции – Государственный совет за­нимал особое место в государственном механизме Российского государства. Его роль то усиливалась, то ослабевала, но де-юре Госсовет всегда оставался высшим в империи органом с законосовещательными функциями.

Заключение.

В начале XX века Россия переживала сложный период становления конституционного строя. Консерватизм правящих классов, бедность и неграмотность большинства населения, отсутствие сильного среднего класса – существенно затрудняли развитие правового государства. Общество было настроено на быстрые и решительные преобразования, которые неминуемо разрушали бы существующий строй.

На мой взгляд, не стоит преувеличивать успехи правительства Российской империи на пути к конституционному строю. Значительная часть правящей верхушки была настроена против конституции. Известны слова премьер министра В.Н. Коковцова: «Слава Богу, у нас нет парламента»²². Правительство в целом смотрела на конституционные учреждения как на рассадники враждебных либеральных ценностей.

По сути, Государственный совет оказался не столько частью народного представительства (хотя бы и имущих классов), сколько «советом чиновников, поставляющим свои заключения по указаниям высшего начальства»²³. К тому же высшие сановники были тесно связаны с дискредитированным самодержавным строем.

Вместе с тем создание Государственного совета и думы было огромным прогрессивный шагом вперед по пути развития конституционного строя в России. Во многом консервативная политика совета сглаживала радикализм нижней палаты парламента. Осторожный реформизм Государственного совета должен был способствовать компромиссному решению накопившихся в обществе проблем. Необходимо подчеркнуть, что безболезненное решение их в создавшейся ситуации был невозможно. Для постепенного развития конституционного строя был необходим длительный период стабильности в обществе. Но временной отрезок спокойного развития страны был слишком коротким.

Можно сказать, что Государственный совет представлял собой «сколок» российского общества, раздираемого после революции 1905-1907 гг. и во время Первой мировой войны политическими страстями. Политическая борьба в самом Госсовете, противостояние верхушки чиновничества с императорской фамилией не могло не сказаться на том, что верхняя палата все более отдалялась от общественных и государственных проблем. В результате Государственный совет не смог преодолеть системный кризис России, повлекший за собой смену всей социальной пирамиды после 1917 года.

К сожалению, ни Государственному совету, ни Государственной думе не удалось преодолеть разрыв между властью и обществом, направив разрешение веками накапливавшихся противоречий и конфликтов в конструктивное русло диалога переговорного процесса.

В итоге Октябрьский переворот 1917 года перечеркнул отечественный политико-правовой опыт, утвердив социалистические ценности. Для советского государства было характерно не верховенство закона, а диктатура партии. Как известно, для востребования дореволюционного отечественного опыта потребовалось более семи десятков лет. Тем не менее, пример разумных законодательных инициатив Государственного совета и сейчас может служить образцом для общественных палат в Российской Федерации.