1.2. Система управления государственной собственностью

В системном плане управление представляет собой взаимо­действие субъекта и объекта управления (направленные воз­действия одного и обрат­ная реакция другого), ориентирован­ное на достижение поставленных целей в условиях меняющей­ся внешней среды. Цели и степень их достижения в про­цессе и по результатам управления должны быть измеримы. Харак­терно, что рассматриваемая система, как правило, является одним из компонентов сис­тем управления более высокого уровня и в то же время сложным комплек­сом, включающим компоненты более низкого уровня. То есть цели, и крите­рии качества управления определяются целями и критериями си­стем более высоких уровней, что относится и к взаимоотноше­ниям с подсистемами бо­лее низких уровней.

Существенно, что внешняя среда систем всех уровней но­сит многопара­метрический (экономический, социальный, экологический и т. д.) и дина­мично изменяющийся характер, воздействуя как на объект, так и на субъект управления. При этом специфическим и часто определяющим является то, что рассматриваемый объект, наряду с другими свойствами, явля­ется объек­том права. И поэтому поиск лучшего управления во многом связан с дейст­виями в правовом пространстве, целе­направленными изменениями в системе правомочий и обязан­ностей взаимодействующих собственников, правовых характе­ристик вплоть до смены форм собственности.

Из положений теории управления следует ряд важных при­кладных оп­ределений, а именно:

• государственная собственность является строго соподчи­ненным компо­нентом системы государственного управ­ления. Объекты государствен­ной собственности являют­ся одним из ресурсов в этой системе выс­шего уровня, обеспечивая ее функционирование в соответствии с уста­новленными показателями, ограничениями и критерия­ми в интересах общества;

• цели и задачи управления государственной собственнос­тью определя­ются интересами общества, целями и зада­чами государственного управления, в том числе, исходя из требований исполнения обязатель­ных функций госу­дарственного управления, предоставления услуг на­селе­нию. В их числе: обеспечение государственной, экологи­ческой и экономической безопасности; укрепление оборо­носпособности; рост благосостояния; стабильное эконо­мическое развитие; качественное ис­полнение соци­альных функций и предоставление услуг, в том числе в сферах здравоохранения, образования, сохранения наци­онального на­следия и т. д. Существенно, что цели и зада­чи государственного управ­ления могут меняться во вре­мени вместе с корректировками государст­венной полити­ки, развитием общества, возникающими изменениями в окружающем мире;

• поставленные цели и задачи управления, процесс их ре­ализации должны быть измеримы для каждого вида госу­дарственной собствен­ности в определенной сфере госу­дарственного управления. Для этого должны быть сфор­мулированы проблемно ориентированные системы соот­ветствующих показателей, в частности бюджетные показа­тели школ в абсолютном и отно­сительном (к местным бюд­жетам) измере­нии; рейтинги университетов; доли граж­дан, удовлетворенных качест­вом предоставляемых услуг; оценка леча­щим персоналом уровня орга­низации труда в больницах; количества дней, пропущенных трудоспо­собным населением по причине разных болезней; про­центы ушедших на пенсию граждан по состоянию здо­ровья и т. д.;

• различные виды объектов государственной собственнос­ти могут быть в различной мере предназначены для реше­ния поставленных задач госу­дар­ственного управления. По­этому, с одной стороны, реально ставить задачи построения относительно локальных систем управления от­дельными видами объектов государственной собственности, напри­мер, федеральной недвижи­мостью применительно к зданиям администра­тивного назначения, поддер­живаю­щим исполнение властных функций. И, с другой сторо­ны, необходима постановка задач комплексного ха­ракте­ра, например, рационального исполь­зования природных ресурсов, охраны памятников национального наследия, стабильного развития го­родских поселений. В таких по­становках вовлекае­мые в управление объекты государ­ственной собственности могут относиться к различ­ным видам объектов гражданского права. В то же время пере­сечения (то есть вовлечение одних и тех же объектов в различные системы и про­граммы) не должны быть про­тиворечивыми или дающими возмож­ность не­однознач­ного толкования. Это, например, связано с пробле­мами управления в рамках приватизационного и земельного законода­тельства, кадастрового учета, градостроительно­го регулирования, ох­раны памятников, бюджетного зако­нодательства и др.;

• управление государственной собственностью должно опираться на пол­ную систему правомочий и обязаннос­тей собственника, так как собствен­ность – это одновре­менно благо и ответственность. Прини­маемые планы, программы и управленческие решения должны быть на­целены не только на использование собственности, из­влечение при­были и других потребитель­ских выгод, но на ее содержание и сохран­ность, на развитие и приумноже­ние в целом национального богатства. Первое – это до­ходы, а второе, прежде всего и в значительных объемах – расходы собственника. Необходимую ин­теграцию право­мочий и обя­занностей в определенной мере отражает и помо­гает обеспечить бюд­жет. Здесь, в принципе, может быть сосредоточена пол­ная информация и представлен требуемый баланс доходных и расходных по­токов, свя­занных со всеми названными компонентами ответствен­ного управ­ле­ния государственной собственностью. Существенно, что диктуемые выс­шими уровнями цели и задачи, критерии и ограничения могут ме­няться с те­чением времени. Это связано, в частности, с возможными корректировками государственной политики, программ и планов соци­ально-экономического развития страны и ее территорий, сме­ной при­оритетов частных собственни­ков, а также кризисными процессами и иными возникающими изменениями в окружа­ющей среде, мировом и региональном экономическом, соци­альном и экологическом простран­ствах, у хозяйствующих субъектов других форм соб­ственности. При этом следует под­черкнуть, что взаимодействующие субъ­екты управле­ния, на­пример из государственного и частного секторов эконо­мики, могут иметь разнонаправленные интересы и различающиеся критерии качества управления.

В части отношений между субъектами различных форм собственности необходимо иметь в виду урегулирование возникающих проблем для каж­дого из сочетаний следую­щих взаимодействий:

• между государственными (в том числе федеральными и региональ­ными) и иными собственниками;

• между частными собственниками внутри частного секто­ра, в том числе в урегулировании отношений собственно­сти и оборота недвижимости между физическими лицами.

Именно в названном контексте организации эффективных взаимодейст­вий между субъектами различных форм собствен­ности важное место в сис­теме государственного управления собственностью приобретают схемы и механизмы государ­ственно-частного партнерства, новые подходы в комби­нирова­нии приватизационных процедур и арендных отношений и других со­временных форм и механизмов взаимодействий. Су­щественно, что целесооб­разность их применения и развития обусловлена объективной оценкой уровня управления на осно­ве разнообразных показателей качества управле­ния в сочета­нии с мерой достижения целей субъектов управления и поне­сен­ных ими затрат. Отсюда возникает актуальность оценки эффективности, ре­зультативности и качества управления соб­ственностью.

В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации установлены следую­щие цели:

• увеличение доходов федерального бюджета на основе эф­фективного управления государственной собственностью;

• оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обес­печения устойчивых предпо­сылок для экономического роста;

• вовлечение максимального количества объектов государ­ственной собст­венности в процесс совершенствования управления;

• использование государственных активов в качестве инст­румента для при­влечения инвестиций в реальный сектор экономики;

• повышение конкурентоспособности коммерческих орга­низаций, улучше­ние финансово-экономических показа­телей их деятельности пу­тем содействия внутренним пре­образованиям в них и прекращению выполнения несвой­ственных им функций.

Для реализации указанных целей федеральным органам ис-юлнительной власти необходимо решить следующие задачи:

• полная инвентаризация объектов государственной соб­ственности, разра­ботка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

• повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инстру­ментов, детальная правовая регла­ментация процессов управления;

• оптимизация количества объектов управления и переход к пообъект­ному управлению;

• определение цели государственного управления по каж­дому объекту управления (группе объектов);

• обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

• обеспечение контроля за использованием и сохраннос­тью государствен­ного имущества, а также контроля за де­ятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих.

Следует отметить, что в этой Концепции основное внимание уделено управлению имущественной собственностью государственных унитарных предприятий, государственных уч­реждений и государственной казны, а объ­екты государствен­ной собственности природно-ресурсной сферы в ней прак­ти­чески не рассмотрены, что в известной степени сказывается на эффектив­ности управления в этом важнейшем секторе отече­ственной экономики.

Для обеспечения наиболее эффективного функционирова­ния объектов собственности большое значение имеет страте­гическое управление, которое выражается в действиях, на­правленных на извлечение максимальных выгод из преиму­ществ субъекта управления и благоприятных эндогенных и экзо­генных факторов. Основой стратегического управления является стратегиче­ское планирование, позволяющее уста­новить будущее желаемое состояние объекта управления при помощи совокупности величин управляемых пара­метров в не­посредственной увязке с главными целями развития субъекта управления. Идеальный процесс стратегического планирова­ния — это ряд повторяющихся действий, включающих иссле­дование, сбор информации, анализ, принятие решений и оценку. Таким образом, стратегическое управ­ление заключа­ется в реализации стратегического плана. Особенности взаи­мосвязи элементов механизма стратегического управления зависят от его структуры и принципов действия, обусловлен­ных: уровнем иерархии субъ­екта управления, основными це­лями и задачами управления, видами потреб­ляемых ресурсов, жизненным циклом объекта управления, стадиями про­цесса управления, этапами цикла управления и результативностью воздейст­вия механизма управления на объект управления.

Основной целью создания, внедрения и функционирования системы управления имущественными отношениями является удовлетворение эконо­мических и социальных интересов от­дельных собственников, арендаторов, государства и общества в целом, всесторонне обоснованных с позиций наи­более эф­фективного использования недвижимого имущества как пред­мета потребления, реального и инвестиционного активов. Сре­ди наиболее значи­мых задач, от успешного решения которых зависит эффективное функциони­рование системы управления государственной собственностью, выделяют обеспечение:

• роста стоимости отдельных объектов собственности и зе­мельно-имуще­ственных комплексов в целом;

• максимизации доходов собственников от пользования, владения и распо­ряжения принадлежащими им имуще­ственными активами;

• увеличения объемов и повышения качества предоставля­емых услуг поку­пателям и арендаторам;

• позитивного взаимодействия с органами государственной власти;

• разъяснения необходимости наличия государственной собственности на определенные виды имущественных активов и поддержки ее при­влекательного имиджа в от­дельных социальных группах.

Объекты собственности государственного и иных собствен­ников, явля­ясь одним из базовых ресурсов в системах управле­ния высшего уровня (в том числе в системе государственного управления), поддерживают их качествен­ное функционирова­ние в соответствии с установленными для высших уров­ней целями, показателями, ограничениями и критериями. Следо­вательно, их определяют применительно к управлению госу­дарственной и иной собствен­ностью в соответствии с целями и задачами, критериями и ограничениями высших уровней иерархии государственного управления, в том числе исходя из требований исполнения обязательных функций государства, включая пре­доставление качественных услуг населению и хо­зяйствующим субъектам.

Важнейшими принципами государственного управления явля­ются ком­плексность и системность, позволяющие в соответ­ствии с главной целью развития экономики обеспечивать об­щую направленность и взаимодействие элементов системы управления и всех управленческих структур при органи­ческом сочетании административно-правовых и экономических мето­дов управления, а также использовать единый критерий интег­ральной (обоб­щающей) оценки эффективности управления. При этом властные органы управления государственной собственностью выполняют относительно обо­собленные функ­ции, каждая из которых включает определенные механизмы решения специфических задач с использованием соответству­ющих средств, методов и инструментов реализации.

Целостность состава принципов управления как видов вза­имоотношений между субъектами государственной и иных форм собственности определя­ется двумя характерными груп­пами: взаимоотношения при совпадающих и несовпадающих интересах. Состав принципов управления внутри этих групп предлагается систематизировать следующим образом.

1. При совпадающих интересах взаимодействующих государ­ственного, муниципального и иных форм собственников:

• развитие, сохранность и обеспечение качества среды оби­тания (в том числе земельной и иной недвижимости как ее основы), охрана и вос­становление памятников и дру­гих объектов национального наследия, находящихся в го­сударственной и иных формах собственности;

• качественный учет и надежная, обеспечивающая леги­тимность управле­ния и проведения сделок информация о ресурсах недвижимого имущества, их состоянии и ха­рактеристиках;

• минимизация вмешательства (нормативного и иного ха­рактера) государ­ства и его властных структур в отноше­ния между собственни­ками всех форм собственности.

2. При несовпадающих, разнонаправленных интересах и, соот­ветст­венно, различающихся критериях качества управления:

• приоритет общественных интересов – защита законного владельца и справедливая компенсация при их нарушении;

• нацеленность на результаты экономического, внешнепо­литического, во­енного и т. п. характера – гуманистичес­кая, социальная направлен­ность государственного управ­ления в целом;

• минимизация затрат финансовых и иных ресурсов государ­ственного управления для обеспечения хозяйственных и иных взаимодействий собственников – ответственное ис­полнение бремени содержания не­движимого имущества.

Приведенные структура и состав принципов не нацелены на выделение одного из них как наилучшего для тех или иных задач и условий управления. Работает логика сочетаний прин­ципов из обеих групп совпадающих и несов­падающих интере­сов в зависимости от типа рассматриваемой территории и выб­ранной стратегии ее развития (или вариаций того и другого). Тогда, на­пример, для территорий недропользовательского типа в числе доминирую­щих будут принципы неистощительного, рационального использования недр и иных природных ресур­сов. А затраты финансовых и иных ресурсов будут носить ог­раничительный характер. В свою очередь, приоритетная наце­лен­ность на результаты экономического характера (например, на экспорт добы­того сырья) будет сочетаться с ограничениями в форме разработки и реали­зации программ социального раз­вития территории, необходимым уровнем обязательного вме­шательства государства в условия недропользования.

Система управления государственной собственностью со­стоит из четы­рех взаимосвязанных сегментов (блоков): управ­ления отношениями собст­венности, функционального, ин­ституционально-организационного и эконо­мико-правового.

Различают три следующих типа управления.

1. Прямое управление, при котором управляющие воздей­ствия от аппа­рата управления поступают прямо на объект уп­равления. При этом ру­ководитель управляемого объекта орга­низационно входит в структуру центрального аппарата управ­ления или напрямую ей подчиняется. Центральный аппарат непосредственно устанавливает задания и кон­тролирует про­цесс управления. Применительно к недвижимости к по­добно­му типу управления можно отнести схемы оперативного управ­ления государственными и муниципальными унитарными предпри­ятиями и учреждениями.

2. Косвенное управление, при котором формируется специ­альная, не при­надлежащая непосредственно центральному аппарату субъекта управления, внешняя управленческая струк­тура. Ей передают основ­ные управленческие функции, разде­ляют риски и ответственность, а также, в известной мере, результаты управления. Центральный аппарат устанавливает цели и приемлемые для него показателя качества управ­ления и, главным образом, контролирует их достижение. Примени­тельно к недвижимости к подобному типу управления можно отнести схемы доверительного управления, структуры испол­нительных органов власти, представляющих интересы соб­ственников государственного и муниципального имущества.

3. Параметрическое управление, при котором необходимые воздейст­вия на объект управления осуществляются через вне­шнюю среду, из­менения условий управления. Центральный аппарат, по возможности, целенаправленно воздействует на параметры внешней среды. Это мо­гут быть, например, после­довательные изменения правового поля управления, финансо­во-экономических условий, предоставляемых на­логовых и иных льгот, накладываемых обременении и ограничений, пра­вил, нормативов и стандартов хозяйственной и производствен­но-технологической деятельности.

Содержание управления собственностью раскрывается че­рез общие функции управления, которые применительно к рассматриваемой сфере имеют определенные особенности:

• функция планирования – в разработке иерархии планов, в частности, с использованием программно-целевого под­хода с учетом необходимо­сти реализации конкретных за­дач управления собственностью;

• функция организации – в создании системы менеджмен­та, своевре­менно обеспечивающей деятельность по уп­равлению собственностью требуемым количеством ресур­сов (материальных, трудовых, финансо­вых, инфраструк­турных и др.) и ориентированной на достижение целей субъекта собственности при условии выполнения им обя­зательств об­ременения;

• функция мотивации – в побуждении участников отноше­ний собственно­сти к достижению поставленных целей;

• функция контроля – в реализации учета и постоянного мониторинга со­циально-экономических параметров функционирования и развития объекта собственности;

• функция регулирования – в реализации мер по корректи­ровке планов, системы управления, а также побудитель­ных мотивов при изменении состояния внутренней и внешней среды (изменении целевых установок на выс­ших уровнях государственного управления, глобальных, регио­нальных и отраслевых экономических тенденций, возникновении соци­альной напряженности, корректи­ровке нормативной правовой базы, появлении форс-ма­жорных обстоятельств и т. п.)

Внешняя среда управления собственностью представляет собой множе­ство пространств, в которых производят сделки, существуют и преобразу­ются исследуемые объекты собствен­ности и которые напрямую или опосре­дованно влияют на со­стояние и характеристики объектов и субъектов управ­ления, подготавливаемые и реализуемые ими воздействия и их резуль­таты. Состав и иерархия значимости пространств, степень их влияния на процессы управления во многом зависят от вида объектов собственности, условий управления, целей и задач, диктуемых системами высшего уровня. Так, для объектов не­движимого имущества в основной перечень входят следующие пространства:

• градостроительная среда (в физическом, географическом, архитек­турно-планировочном и т. д. пространстве), где расположены и функ­циони­руют, строят и обустраивают, охраняют и восстанавливают, ис­пользуют и модернизиру­ют соответствующие объекты недвижимости: здания и соору­жения, земельные участки и расположенные на них лес­ные и иные природ­ные ресурсы, участки недр;

• гражданско-правовая среда, определяющая правовую базу для регули­ро­вания земельно-имущественных отноше­ний, легитимных взаимодей­ствий собственников, граж­данского оборота недвижимого имущества и т. д. Ее ос­но­ву составляют положения Конституции Российской Фе­де­рации, Граждан­ского, Земельного и других кодексов и законов РФ и ее субъектов, норма­тивно-правовые акты муниципального уровня;

• экономическая среда, определяющая финансово-экономи­ческие ха­ракте­ристики и параметры объектов и процес­сов управления. В их числе: цены и ставки аренды, сто­имостные и иные показатели резуль­татов и эффек­тивности государственного управления и управления не­движимос­тью, со­держание и алгоритмы применяемых экономичес­ких, в том числе рыночных, механизмов, характеристики платежеспособ­ного спроса и предложения, ме­ханизмы и параметры налогообложения и инвестирования, показа­тели пла­нов, программ и проектов развития;

• социальная (социально-политическая среда), отражающая принятые в обществе и государственной стратегии нормы социально-культурных и эти­ческих отношений и регули­рования интересов (в том числе и несов­падаю­щих) госу­дарства и общества, власти и населения, взаимодейст­ву­ющих субъ­ектов различных форм собственности, масш­табов и ме­стоположения;

• другие пространства (например, технологическое, эколо­гическое и т. д.), определяющие в ряде случаев весьма значимые требования и огра­ниче­ния в отношении объек­тов и субъектов управления собственно­стью.

Исходя из общих принципов системного подхода при раз­работке кон­цептуальных основ системы управления собствен­ностью необходимо учиты­вать ее следующие особенности.

1. Соподчиненность общим целям и задачам государственного управ­ления, которые являются первичными, основополагаю­щими для всех систем и подсистем управления собственнос­тью. Они в полной мере определяют структуру, масштабы и требуемые характеристики вовлекаемых в эти про­цессы ресур­сов (финансовых, трудовых и др.)

2. Полнота – включение в структуры и процессы системы управления собственностью всех управленческих функций (прогнозирование, планиро­вание, регулирование, учет, конт­роль, анализ и статистику), стадий жизнен­ного цикла вовлека­емых в управление и создаваемых объектов собственно­сти (от их формирования до прекращения) и наиболее полного состава под­систем обеспечения, в том числе информационного, кадро­вого, организаци­онного, экономического, научно-методичес­кого, нормативно-правового.

3. Эффективность – отвечающее интересам государств со­отношение полученных результатов (экономических, соци­альных, экологических др.) и произведенных для этого затрат (трудовых, финансовых, материально-техни­ческих, имуще­ственных и информационных ресурсов).

4. Результативность – степень выполнения поставленных перед объек­том собственности задач, мера содействия дости­жению социально-экономи­ческих целей развития государства за счет разработки и реализации отдель­ных программ, проек­тов и мероприятий. Для оценки и обеспечения результа­тивно­сти управления следует сгруппировать и соотнести задачи уп­равления субъекта собственности и состав обеспечивающих их решение имуществен­ных ресурсов, определить соответствую­щие механизмы и процедуры управ­ления в этой сфере.

5. Качество – совокупность различных свойств, отражаю­щих соответ­ствие установленным стандартам и ограничениям как в процессе, так и по ре­зультатам управления. При этом стандарты для каждого из видов объектов собственности необ­ходимо увязать со стандартами качества исполняемых с их применением функций и предоставляемых услуг.

6. Гибкость – возможность мобильного изменения показа­телей вовле­каемых (используемых) объектов собственности в соответствии с возникаю­щими актуальными задачами разви­тия страны.

Главное место в управлении собственностью должны зани­мать вопросы о том, какое необходимо имущество, с какими функциональными свойствами и качеством, как структурно и пространственно оно должно быть распреде­лено с тем, чтобы наиболее эффективно выполнять функции управления, удов­летворять общественные интересы.