§ 3. Модели публично-частного партнерства

Переходя от типологии видов публично-частного партнерства к характеристике отдельных моделей ПЧП, следует подчеркнуть, что под моделью в данном случае понимается апробированный и доказавший свою жизнеспособность в мировой практике способ структурирования ПЧП, представляющий собой ни что иное, как устоявшуюся систему распределения функций и, соответственно, рисков между публичным и частным партнером (project delivery system). О каких функциях в данном случае идет речь? Именуя модели ПЧП (BOOT, BTO, BOO и пр.), обычно имеют в виду функции частного партнера, к которым чаще всего относят:

- проектирование (design);

- строительство (construction);

- реконструкцию (rehabilitation);

- финансирование (financing);

- владение на праве собственности (ownership);

- управление (management);

- эксплуатацию (operation);

- техническое обслуживание (maintenance);

- передачу права владения и пользования (leasing);

- передачу права собственности (transfer).

Далее перечислим наиболее распространенные модели публично-частного партнерства, располагая их большей частью в порядке убывания рисков и функциональной нагрузки на частного партнера.

Operation & Maintenance ("эксплуатация и обслуживание"). В рамках контрактов O & M публичный сектор передает частному партнеру как функцию оказания услуг, так и функцию управления используемым для этого объектом инфраструктуры, что позволяет повысить эффективность и технологичность операционных процессов. Частный партнер получает вознаграждение либо в фиксированном размере (fixed fee), либо в плавающей форме, когда размер оплаты зависит от достижения указанных в контракте показателей и целей (incentive basis). Подобные контракты могут быть использованы для осуществления партнером всего комплекса функций предприятия, объекта инфраструктуры и оказания соответствующих профильных услуг.

Несмотря на то что данная структура отношений всегда относится к публично-частным партнерствам, следует заметить, что в отечественной системе координат она гораздо ближе к публичным закупкам: передача двух функций (эксплуатации и управления) без каких-либо квалифицирующих признаков ПЧП (распределение рисков, долгосрочность проекта) вполне может быть реализована посредством государственного заказа.

То же самое можно сказать о часто упоминаемых в числе ПЧП моделях типа "проектирование - строительство" (design & build, D & B), "участие в финансировании" (finance only), "право на эксплуатацию" (operation license) <81>, а также еще одной традиционно относимой к ПЧП модели - модели лизинга (аренды).

--------------------------------

<81> См., например: Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк; Женева, 2008. С. 3 - 4; Каданя (Кеслер) А.Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2007. С. 15 - 16; Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. М., 2012. С. 395 - 396.

Affermage/leasing <82> (аффермаж/аренда). Посредством аффермажа/аренды объекта инфраструктуры <83> частный партнер получает контроль над денежными потоками, генерируемыми данным активом, в обмен на фиксированную арендную плату, а также обязательство по эксплуатации и техническому обслуживанию (а иногда и ремонту) объекта. В данном случае, в отличие от механизма O & M, коммерческий риск переходит на частного партнера, который может оптимизировать расходы на обслуживание и эксплуатацию, управлять качеством и тем самым контролировать риски рентабельности предприятия. При этом капитальные улучшение и расширение производства остается обязанностью арендодателя. Данная модель подходит для ограниченного круга объектов, генерирующих прибыль от оказания публичных услуг, и часто используется в таких секторах, как транспорт и водоснабжение.

--------------------------------

<82> Также иногда называется long-term lease (LTL).

<83> Аффермаж (affermage) - французская модель структурирования инфраструктурных проектов, похожая на аренду, но отличающаяся тем, что плата пользователей инфраструктуры, собираемая арендатором, делится между публичным и частным партнерами, тогда как в случае с арендой все собранные средства остаются в собственности арендатора, выплачивающего арендодателю фиксированную арендную плату.

Интегрированные модели (ВОТ). Указанные выше варианты структурирования инфраструктурных проектов иногда называются простыми, неинтегрированными моделями ПЧП, в противовес более сложным, интегрированным механизмам, включающим проектирование, строительство и долгосрочную эксплуатацию отдельного объекта инфраструктуры или группы активов. Данные интегрированные механизмы предполагают передачу комплекса рисков и ответственности и уже без сомнения могут быть отнесены к публично-частным партнерствам. Иногда данные механизмы в силу их комплексности называют проектами "под ключ" (turnkey) или моделями типа "строительство - эксплуатация - передача" (BOT models) <84>.

--------------------------------

<84> См., например: European Commission: Guidelines For Successful Public - Private Partnerships March 2003 // http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docgener/guides/PPPguide.htm. P. 21.

Следует уточнить, что под аббревиатурой BOT следует понимать именно группу интегрированных проектов ПЧП, предполагающих передачу частному партнеру комплекса функций, включающих как создание объекта, так и его эксплуатацию. При этом для обозначения проектов типа "строительство - передача - эксплуатация" и "строительство - владение - эксплуатация - передача" следует использовать соответствующие им термины "build - transfer - operate" (BTO) и "build - own - operate - transfer" (BOOT). Следует не согласиться с бытующим подходом, что BOT предполагает частную собственность на объект ПЧП в течение срока действия соглашения <85>: BOT - это лишь общее наименование описанной выше группы моделей, соотносящейся с терминами BOOT и BTO как род и вид.

--------------------------------

<85> См., например: Analytical comparison between BOT, BOOT, and PPP project delivery systems. 6th International Project Management Conference // http://www.mbaforum.ir/download/mba/pm/6th/322.pdf.

Иногда по отношению к моделям BOT используется также термин (D) BOMT (Design) - Build - Operate - Maintain - Transfer - "(проектирование) - строительство - эксплуатация - обслуживание - передача". Как и в случае с BOT, BOMT не следует ассоциировать с конкретной моделью организации ПЧП, скорее данным понятием обозначается тип соглашений, в которых акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.

Разновидностью конструкций BOT являются также модели (D) ROT (Design) - Rehabilitate - Operate - Transfer - "(проектирование) - реконструкция - управление - передача" и (D) BROT (Design) - Build - Rehabilitate - Operate - Transfer - "(проектирование) - строительство - реконструкция - управление - передача", которая предусматривает не строительство нового, а реконструкцию уже существующего объекта, либо и то и другое по отношению к разным объектам ПЧП. Таким образом, частный инвестор восстанавливает (реконструирует) существующий объект, затем осуществляет его эксплуатацию на протяжении установленного срока, принимая на себя связанные с этим риски, после чего объект возвращает государству <86>.

--------------------------------

<85> Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. N 2. С. 13.

Конкретными видами моделей типа BOT/ROT являются (D) ВТО (Design) - Build - Transfer - Operate - "(проектирование) - строительство - передача - эксплуатация" и (D) RTO (Design) - Rehabilitate - Transfer - Operate - "(проектирование) - реконструкция - передача - эксплуатация", когда частный партнер финансирует и строит/реконструирует объект и после завершения строительства передает право собственности на него публичному партнеру. Затем публичный партнер передает объект частному партнеру во владение и пользование на определенный, как правило, длительный, срок. Во время такой своеобразной аренды частный партнер владеет объектом и имеет возможность обеспечить возврат средств за счет платежей конечных пользователей (концессии) или платежей публичного партнера (КЖЦ). Именно модель BTO/RTO предусмотрена Федеральным законом "О концессионных соглашениях" в качестве базовой для российских концессий. В соответствии с п. 1 ст. 3 данного Закона концессионное соглашение такого рода предполагает, что одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Очень похожа на DBTO модель DBO (Design - Build - Operate - "проектирование - строительство - эксплуатация"), или "модель оператора", также предусматривающая ответственность частного партнера за проектирование, строительство и эксплуатацию инфраструктурного объекта. Однако, поскольку создание объекта в этом случае финансируется публичным партнером, данная модель в большей степени, нежели DBTO, тяготеет к публичным закупкам и может рассматриваться как разновидность ПЧП с большой натяжкой <87>.

--------------------------------

<87> См. о данной модели также: Ministry of Finance of Singapore. Public private partnership handbook. Version 2. March 2012 // http://app.mof.gov.sg/data/cmsresource/ppp/PPPHandbook2012.pdf. P. 3 - 4.

Существует также ряд схожих с BTO моделей, в которых объект передается частному партнеру в аренду на срок действия соглашения о ПЧП. По сути, данные модели - нечто среднее между BTO и арендой/аффермажем, которые были описаны выше.

Так, существует модель BLOT (Build - Lease - Operate - Transfer - "строительство - аренда - эксплуатация - передача"), предусматривающая получение частным партнером под обязательство о внесении арендной платы определенного права (концессии) на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию арендуемого инфраструктурного объекта, включая взимание платы с потребителей услуг, в течение определенного периода аренды.

В случае если вместо строительства требуется реконструкция объекта инфраструктуры, применяется модель RTL (Rehabilitate - Lease - Transfer - "реконструкция - аренда - передача") - частный инвестор реконструирует существующий объект, а затем арендует его у публичного собственника на оговоренный в контракте срок, принимая на себя все связанные с эксплуатацией риски, по истечении срока действия проектного соглашения объект ПЧП возвращается публичному партнеру.

Кроме того, иногда используют модель LROT (Lease - Renovate - Operate - Transfer - "аренда - модернизация/ремонт - эксплуатация - передача"), которая применяется к объектам, нуждающимся в модернизации. В этом случае частный партнер выплачивает арендные платежи публичному партнеру и обязуется привести объект в надлежащее состояние. В обмен на это частному партнеру предоставляется концессия на управление объектом в течение ограниченного периода времени и право взимать плату за пользование объектом с конечных потребителей <88>.

--------------------------------

<88> См. о данных моделях также: Savas E. Privatization and Public-Private Partnerships. New York, 2000. P. 241 - 248.

Кроме того, для обозначения построенных на публичной собственности и аренде моделей ПЧП используется термин LDO (Lease - Develop - Operate - "аренда - развитие - эксплуатация"), которым именуется модель, предусматривающая предоставление публичным партнером частному партнеру (концессионеру) права аренды для управления и дальнейшего развития (расширения, усовершенствования) существующего объекта ПЧП. Данный механизм используется как для эксплуатации существующих, так и для целей создания и модернизации новых инфраструктурных объектов. Таким образом, частный партнер осуществляет инвестиции для совершенствования существующего или вновь создаваемого объекта с расчетом, что в последующем данный объем инвестиций окупится при положительном уровне рентабельности <89>.

--------------------------------

<89> Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. М., 2012. С. 395 - 396.

В отличие от моделей типа BTO/RTO, модель (D) BOOT (Design) - Build - Own - Operate - Transfer - "(проектирование) - строительство - владение - эксплуатация - передача" предусматривает получение частным партнером прав на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию сооружения, включая взимание платы за использование, в течение определенного периода, по истечении которого право собственности возвращается государству; в этом случае частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения инфраструктурным объектом в течение указанного периода.

Иногда встречается также понятие обратного BOOT, при котором государство финансирует и возводит объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру, который по истечении времени может выкупить его в свою собственность <90>.

--------------------------------

<90> См.: Белицкая А.В. Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах; Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. М., 2012. С. 395 - 396.

Модификацией модели BOOT являются также (D) BOO (Design) - Build - Own - Operate - "(проектирование) - строительство - владение - эксплуатация", при котором право собственности на объект остается за концессионером на постоянной основе. Нередко данную модель отказываются использовать в силу ее сходства с приватизацией. В действительности проблема соотношения BOO с приватизацией возникает лишь в случае с передачей частному партнеру уже готового объекта ПЧП, не нуждающегося в строительстве или реконструкции. В последнем же случае следует говорить о создании частным партнером нового объекта, который не может быть объектом приватизации <91>. Именно такой подход отражен в ст. 12 проекта Модельного закона СНГ "О публично-частном партнерстве", согласно которой соглашением о ПЧП может быть предусмотрено поступление построенного или реконструированного объекта ПЧП в собственность частного партнера без обязательства последующей передачи его в собственность публичного партнера.

--------------------------------

<91> Подробнее о соотношении приватизации и ПЧП см. в § 1 главы 7.

Также похожа на приватизацию модель BBO (Buy - Build - Operate - "покупка - строительство - эксплуатация"), которая предусматривает изначальную возмездную передачу (продажу) публичного имущества частному партнеру на условиях модернизации этого имущества и его эксплуатации в течение определенного периода времени, при этом публичный партнер сохраняет права контроля в течение всего срока действия соглашения о ПЧП. Таким образом, задача BBO - восстановление или расширение существующего объекта, продаваемого частному партнеру, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления данным имуществом <92>.

--------------------------------

<92> См. также: Белицкая А.В. Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах.

Также на развивающихся рынках часто используется такой механизм, как форфейтинг. Суть этого механизма заключается в том, что частный партнер осуществляет строительство инфраструктурного объекта, самостоятельно привлекая свой или заемный капитал, а по завершении строительства отдает этот объект в аренду государственному или коммунальному предприятию. Этот механизм часто используется в странах, где частному партнеру сложно управлять инфраструктурными объектами в связи с несовершенной тарифной политикой, непониманием методов и процедур реализации государством контрольных функций, высоким уровнем коррупции и т.п. <93>.

--------------------------------

<93> Запатрина И.В. Потенциал публично-частного партнерства в развивающихся экономиках. К., 2011. С. 34.

На форфейтинг очень похожа модель BLTM (Build - Lease - Transfer - Maintain - "строительство - аренда - передача - обслуживание"), в рамках которой инфраструктурный объект проектируется, финансируется и создается частным партнером и затем отдается в аренду публичному партнеру на заранее определенный срок и за определенную плату <94>.

--------------------------------

<94> См. о данной модели: Savas E. Privatization and Public-Private Partnerships. New York, 2000. P. 241 - 248.

С публично-частными партнерствами типа BOT схожи используемые в ряде стран модели DBFO, DBFM, DBFT (DBF), при этом данные модели практически всегда используются в контексте КЖЦ, когда возврат инвестиций частного партнера происходит не за счет взимания платежей с потребителей инфраструктуры, а за счет регулярных отчислений, производимых публичным партнером.

В случае с DBFO (Design - Build - Finance - Operate - "проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация") частный партнер осуществляет проектирование, финансирование, строительство и эксплуатацию нового инфраструктурного объекта, собственником которого может быть как частный, так и публичный партнер. По истечении обозначенного в проектном соглашении срока частный партнер передает указанный объект публичному партнеру. Модель DBFM (Design - Build - Finance - Mantain - "проектирование - строительство - финансирование - обслуживание") предполагает несколько более широкое, нежели в DBFO, участие частного партнера в эксплуатации объекта за счет того, что частный партнер осуществляет также обслуживание объекта ПЧП.

Модели DBF (Design - Build - Finance - "проектирование - строительство - финансирование") и DBFT (Design - Build - Finance - Transfer - "проектирование - строительство - финансирование - передача") являются модификациями DBFO, в которых функции оператора объекта инфраструктуры берет на себя публичный партнер, принимающий объект после его создания или реконструкции.

Механизмы BOT предоставляют участникам проекта целый ряд преимуществ. Во-первых, у частного партнера появляется возможность учесть при проектировании все особенности оборудования и материалов, которые им же будут использоваться в дальнейшем при строительстве объекта, что естественным образом способствует экономии издержек на последующих этапах строительства и эксплуатации. Во-вторых, такой подход позволяет учесть все особенности проектирования и строительства объекта при разработке детального плана обслуживания инфраструктуры: частный партнер знает все особенности объекта, что также позволяет ему избежать непредвиденных затрат на эксплуатационной стадии проекта. В-третьих, участие одного частного партнера во всех стадиях жизненного цикла объекта позволяет экономить на эксплуатационных расходах, а также избежать тех политических и экономических проблем, которые возникают от года к году при расчете бюджетных расходов на обслуживание объекта - такой подход позволяет отойти от практики "латания дыр" в пользу более рационального и экономичного механизма своевременного обслуживания и обновления системы в течение всего срока ее службы <95>.

--------------------------------

<95> См.: Там же. С. 21 - 22.

Все механизмы BOT можно, в свою очередь, подразделить на контракты жизненного цикла и концессии. При этом концессии являются наиболее обременительными для частного партнера, поскольку вместе с возможностью взимать плату с потребителей публичной услуги на концессионера возлагается риск возврата инвестиций без значительного участия публичного партнера в финансировании частного партнера.

В литературе и руководствах по публично-частным партнерствам зачастую указывается, что данные модели являются вариантами структурирования концессий <96>. Действительно, каждая из представленных структур может быть использована в концессии, однако ничто в данных моделях не указывает, как правило, на то, что риск возврата инвестиций лежит на частном партнере и последний получает право взимать вознаграждение за публичную услугу с ее потребителей, в чем и состоит суть концессионного механизма. Напротив, данные модели могут в равной степени использоваться в проектах КЖЦ и других публично-частных партнерствах, не предполагающих возврат инвестиций за счет пользователей инфраструктуры.

--------------------------------

<96> См., например: Trefor P. Williams. Moving to Public-Private Partnerships: Learning from Experience around the World // http://www.rfbb-ppp.de/fileadmin/veroeffentlichungen/WilliamsReport.pdf. P. 17 - 18; Analytical comparison between BOT, BOOT, and PPP project delivery systems. 6th International Project Management Conference // http://www.mbaforum.ir/download/mba/pm/6th/322.pdf. P. 2 - 5.

Оригинальной модификацией КЖЦ следует признать механизм TIF (Tax Increment Financing - "финансирование за счет прироста налогов"), предполагающий оплату затрат инвестора на создание инфраструктуры из бюджета за счет налогов в бюджеты всех уровней, поступающих от реализации инвестиционного проекта после окончания строительства и ввода объектов инфраструктуры в эксплуатацию. Этот механизм активно используется в США для развития локальных проектов на ограниченной территории. В России TIF никогда не применялся, хотя некоторое время назад в Государственную Думу РФ вносился законопроект, предполагающий возможность его реализации на региональном уровне. Предполагается, что за счет улучшения инфраструктуры субъекта Российской Федерации бюджет региона получит увеличение налогооблагаемой базы и из увеличившихся поступлений в бюджет будет компенсировать инвестору его затраты на соответствующий инфраструктурный проект. Идея ввести TIF появилась после того, как президент потребовал найти приемлемую модель для регионов по строительству и реконструкции инфраструктуры за счет инвесторов, но с последующей компенсацией их расходов за счет дополнительных доходов бюджетной системы, полученных вследствие развития такой территории <97>.

--------------------------------

<97> В целом в российских условиях модель TIF могла бы оказаться вполне жизнеспособной, но, чтобы этот механизм заработал в полную силу, как отмечают в Министерстве финансов РФ, необходимо "сделать удобной, прозрачной и высокодоходной для региональных властей систему налогообложения недвижимости - оценить налогооблагаемую базу по рыночной стоимости, стабилизировать ставки налога на землю, которые меняются практически ежегодно; все это затрудняет расчеты экономической эффективности проектов и, как следствие, точной суммы, которая должна вернуться инвесторам" (Синяева Ю. Минфин раскритиковал введение в России налоговых кредитов // http://rbcdaily.ru/economy/562949989394446). См. также: Кособокова Т. Правительство придумало, как найти деньги на дороги // http://www.rbcdaily.ru/politics/562949985342429 (дата обращения: 17.12.2012).

В качестве особой, корпоративной разновидности моделей ПЧП можно признать также использовавшуюся в Великобритании во второй половине 2000 годов модель LABV (Local Asset-Backed Vehicle - "компания по управлению муниципальными активами"). Данная модель предполагает объединение в рамках одной компании публичного и одного или нескольких частных партнеров с целью развития территорий муниципальных образований: "Публичный партнер вносит в качестве вклада в уставной капитал компании имущество в виде объектов недвижимости и земель, представляющих интерес для инвесторов. Указанное имущество снимается с баланса муниципалитетов (т.е. переходит в собственность компании), что облегчает впоследствии получение займов под его залог. Доля частного партнера представлена денежными средствами. Особенностью модели LABV является то, что созданию компании предшествует разработка комплексного долгосрочного плана развития территорий, в соответствии с которым она в дальнейшем ведет свою деятельность. Еще одной отличительной чертой LABV служит то, что она позволяет получать доход как частному, так и публичному партнеру. Половина дохода при этом, как правило, реинвестируется, остальная часть распределяется согласно долям в уставном капитале" <98>.

--------------------------------

<98> Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. М., 2012. С. 395 - 396.

Как правило, перечисление моделей ПЧП заканчивают полуприватизацией и приватизацией, перелагающей все риски дальнейшего содержания и эксплуатации объекта инфраструктуры на частного партнера. Последнее позволяет нам не относить данные модели к публично-частным партнерствам в узком смысле и воздержаться от их дальнейшего описания в рамках данной книги.

Не вдаваясь в особенности структурирования каждой из представленных моделей, хотелось бы отметить, что общая и наиболее значимая цель соглашения о ПЧП состоит в структурировании отношений партнеров таким образом, чтобы риски несла та сторона, которая способна контролировать их наилучшим образом, чтобы конкретные функции возлагались на партнера, имеющего навыки и компетенцию реализовать данные функции наиболее эффективным образом. Говоря о функциях частного партнера, нельзя при этом забывать, что успех проекта зависит от позиции публичного партнера, от того, насколько успешно он выполняет возложенные на него задачи - участие в управлении публично-частным партнерством, регулирование и контроль качества и сроков реализации проекта.

Не существует стандартной или оптимальной/идеальной модели, соответствующей всем потребностям отдельно взятого проекта - каждая модель нуждается в адаптации и "настройке" в соответствии с особенностями конкретного проекта, объекта инфраструктуры и окружающей социально-культурной, экономической и политической ситуацией, не говоря уже о технических и технологических особенностях проекта, а также степени зрелости национального рынка ПЧП. Можно лишь отметить, что концессии как таковые больше подходят для зрелого рынка ПЧП, тогда как модели PFI и BOO соответствуют уровню и развивающегося рынка, не накопившего достаточный опыт реализации ПЧП-проектов <99>.

--------------------------------

<99> UNESCAP Guidebook on Public-Private Partnership in Infrastructure. Bangkok, January 2011 // http://www.unescap.org/resources/guidebook-public-private-partnership-infrastructure.

От чего же зависит выбор конкретной модели ПЧП и какую роль в этом выборе должно играть государство? Обычно вид договора, который заключается в рамках публично-частного партнерства, определяется органом, который принимает решение об осуществлении проекта, руководствуясь утвержденными на высшем уровне (как правило, правительством) руководствами и инструкциями. Так, в соответствии со ст. 6 Закона о ГЧП Киргизии участие частного партнера в проектах ГЧП может быть в различных формах в зависимости от вида инфраструктурного объекта или инфраструктурных услуг, их отраслевой принадлежности, цели проекта ГЧП и договоренностей сторон соглашения о ГЧП. Инструкции по применению форм участия частного партнера в проектах ГЧП (или моделей ГЧП) разрабатываются и утверждаются уполномоченным государственным органом. Согласно ст. 35 Закона о ГЧП Молдовы в процессе анализа технико-экономического обоснования проекта государственный партнер обязан выявить риски, связанные с осуществлением частно-государственного партнерства; основные виды рисков и порядок их распределения утверждаются Министерством экономики Молдовы. При этом в случае, если с инициативой о реализации проекта ПЧП выступает частный субъект (unsolicited proposals), ничто не мешает ему рассчитать эффективную структуру отношений и предложить публичному партнеру конкретную, наиболее приемлемую модель ПЧП.

Как видим, формы, типы, виды и модели публично-частного партнерства, объединяемые рядом признаков - таких, как долгосрочность проекта, публичные задачи и объекты партнерства, объединение ресурсов частного и публичного партнеров и распределение рисков между ними, тем не менее отличаются значительным разнообразием. Данное разнообразие обусловлено множественностью и спецификой тех задач, которые ставятся перед инфраструктурными проектами, спецификой самих инфраструктурных объектов и рынка инвестиций, который определяет баланс между целями проекта и ожиданиями частного инвестора. Эта особенность публично-частного партнерства диктует необходимость создания рамочного правового регулирования, определяющего лишь общие правовые и институциональные рамки, гарантии выполнения государственных задач, соблюдения прав и законных интересов частного сектора, а также поддержание здорового уровня конкуренции. Как правильно подчеркивает О.И. Лысихина, правовая форма осуществления государственно-частного партнерства должна в идеале отвечать двум основным требованиям: обеспечить для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в государственную собственность и реализовать основную цель проекта, а именно развить ту сферу, которая стратегически важна для государства <100>. Законодательство должно стимулировать инвестиции в публичную инфраструктуру и обеспечивать стабильность в реализации инфраструктурных проектов, не создавая препятствий в использовании таких моделей и механизмов сотрудничества, которые в наибольшей степени соответствуют объективным особенностям проекта, интересам публичного и частного партнеров, финансирующих организаций и пользователей инфраструктуры.

--------------------------------

<100> См.: Лысихина О.И. Концессионное соглашение как форма государственно-частного партнерства в транспортной сфере // Транспортное право. 2007. N 4.

Таким образом, обнаруживается потребность в создании такого механизма правового регулирования, который бы не создавал препятствий в применении всего многообразия моделей публично-частного партнерства, чтобы ни у государства, ни у муниципального образования не возникало проблем с выбором наиболее подходящей модели. Как еще будет сказано далее в § 1 главы 3, в настоящее время в России на федеральном уровне спектр возможных типов и моделей ПЧП ограничен концессиями и КЖЦ (соглашениями о ПЧП) на основе государственной собственности (только по типу BTO), что явно следует признать недостаточным. De lege ferenda законодатель при подготовке закона об основах ГЧП стоит перед выбором - перечислять все возможные виды ПЧП, устанавливать юридические рамки их реализации (такой подход применяется в настоящий момент в России, Таджикистане, Молдове, Южной Корее и др.) или отказаться от подобного перечисления и сводить правовые рамки к минимуму (практика Киргизии, Украины и др.). В условиях сложившейся правовой традиции и особенностей российской правовой системы, как и правовых систем большинства других стран СНГ, в частности, когда субъекты РФ и местные органы власти не вправе каким-либо образом вмешиваться в гражданско-правовое регулирование публично-частных партнерств, мы бы рекомендовали отечественному законодателю установить основные ориентиры, позволяющие использовать по меньшей мере перечисленные выше общепринятые модели ПЧП, а в лучшем случае и вовсе оставить возможность для использования любых иных договорных механизмов, прямо не противоречащих федеральному закону <101>.

--------------------------------

<101> Подобный подход успешно реализован в ст. 19 Закона о ЧГП Молдовы.