§ 2. Подготовка проекта публично-частного партнерства

Успех реализации проекта публично-частного партнерства во многом предопределяется качеством его подготовки, обеспечением достоверной оценки его осуществимости и эффективности, способности приносить ожидаемую отдачу в среднесрочной и долгосрочной перспективе. При этом само по себе участие в проекте государства или муниципального образования является индикатором его публичной значимости, нацеленности на решение задач, непосредственно относящихся к сфере деятельности публичной власти. А это значит, что в конечном счете внедрение проекта всегда должно производить положительный публичный эффект, предполагающий прежде всего повышение количества и качества таких получаемых населением услуг, обеспечение предоставления которых входит в круг полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, включая развитие инфраструктуры, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т.п. Тем самым решаемая в рамках реализации проекта задача должна обнаруживать соответствие стратегиям социально-экономического развития публично-правового образования.

В свою очередь, внедрение проектов публично-частного партнерства для решения задач, относящихся к сфере ответственности публично-правовых образований, влечет за собой и признание определяющей роли государства и муниципальных образований в обеспечении надлежащей подготовки соответствующих проектов. Сказанное отнюдь не исключает допустимости инициатив в продвижении проекта, исходящих от частных субъектов, которые обнаруживают собственную заинтересованность во взаимодействии с публичной властью и усматривают взаимную привлекательность тех или иных потенциально возможных проектов для обеих сторон.

Развитие партнерских отношений между публично-правовыми образованиями и частными субъектами как раз и предполагает такое объединение их усилий, которое позволяет обеспечить не только достижение ожидаемого публичного результата в виде конкретного положительного социально-экономического эффекта для населения, но и извлечение экономической выгоды частным партнером. Именно наличие устойчивых корреляций частного интереса с интересом публичным позволяет использовать различные формы взаимодействия публичных и частных субъектов, создавая предпосылки для наиболее эффективной реализации тех или иных публично значимых проектов.

Вместе с тем если частные лица вступают во взаимодействие с публичным субъектом, руководствуясь главным образом соображениями удовлетворения собственного интереса, то государство и муниципальные образования в силу их конституционного статуса ответственны за оптимальное встраивание этого интереса в интерес публичный. Для органов публичной власти отношения с частным партнером становятся одним из возможных способов реализации возложенных на них в соответствии с действующим законодательством полномочий. При этом определение в качестве инструмента, обеспечивающего решение конкретной публичной задачи, именно публично-частного партнерства, равно как и его возможной формы, не может являться произвольным.

Выбор должен основываться на сформированной в конкретном государстве с учетом уровня социально-экономического развития системе требований к параметрам осуществления государственными и муниципальными органами публичных функций, предопределяющей характер и направленность экономических операций в секторе государственного (муниципального) управления. При этом в любом случае использование органом публичной власти инструмента публично-частного партнерства должно не только приводить к достижению какой-либо из возложенных на него задач в пределах закрепленных за ним полномочий, но и обеспечивать положительный для публичного субъекта экономический результат от выбора именно в пользу взаимодействия с частным партнером.

В том числе интересы публичного и частного партнеров можно признать сбалансированными, а объединение их усилий взаимовыгодным, если извлечение частным партнером дохода будет сопряжено с не менее ощутимым сокращением расходов казны, которые могли бы иметь место при использовании публичной властью иных (отличных от публично-частного партнерства) экономических инструментов реализации своих полномочий. Тем более что привлечение к решению публичной задачи частного партнера в рамках среднесрочных и долгосрочных проектов не может быть полностью свободным от рисков, связанных с недостижением требуемого уровня их эффективности.

В связи с этим особое место в системе критериев оценки эффективности проекта ПЧП должно отводиться выявлению бюджетных последствий решения о его реализации, а также влияния такого решения на размер долгосрочных расходных обязательств соответствующего публично-правового образования. В этой части отчетливо обозначается уровень ответственности органа публичной власти за формирование достоверных данных, демонстрирующих обоснованность объединения усилий с частным партнером в рамках соответствующего проекта при отказе от иных инструментов решения публичной задачи.

В различных ситуациях в качестве таких возможных инструментов могло бы рассматриваться, например, возложение соответствующей задачи на государственные (муниципальные) учреждения с предоставлением им бюджетного финансирования или же о размещении органом публичной власти заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд. Вместе с тем нельзя исключить, что в условиях обострения кризисных явлений в экономике, возрастания дефицитности публичных финансовых ресурсов партнерское взаимодействие государства с частными субъектами может оказаться единственным способом обеспечения надлежащего выполнения тех или иных публичных функций. Так или иначе, но уже на начальном этапе, предваряющем детальную проработку проекта ПЧП, представляется важным обоснование приоритетности решения конкретной публично значимой задачи именно на основе объединения государством ресурсов и усилий с частным субъектом в условиях сложившейся в данный момент совокупности политических, экономических, социальных и иных факторов.

Вместе с тем нельзя не заметить, что сам уровень возможностей и перспектив реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства во многом зависит от согласованности этих принципов с проводимой в государстве экономической политикой, определением роли самого государства в экономике, направленности его бюджетно-правовой концепции. Поэтому как параметры использования инструмента публично-частного партнерства в целом, так и параметры требований, касающихся подготовки проектов, должны быть адаптированы к условиям экономической и правовой систем государства. В том числе это касается и определения органов публичной власти, ответственных за подготовку проекта ПЧП.

Очевидно, что значимость такого экономического инструмента реализации возложенных на исполнительную власть задач и функций, как публично-частное партнерство, повышается в условиях реального усиления самостоятельности этой власти в определении конкретных направлений расходования бюджетных средств с одновременным повышением требований к обеспечению эффективности и результативности реализации государственных функций. Речь идет о повышении качества государственного (муниципального) управления за счет внедрения механизмов программно-целевого бюджетирования как технологии управления публичными финансами. Она ориентирована на оценку деятельности публичной власти исходя из достижения установленных государственной (муниципальной) программой количественных и качественных показателей, которые позволяют выявить достигнутый ответственным за реализацию программы государственным (муниципальным) органом уровень предлагаемых населению бюджетных услуг.

Так, в сравнительно-правовых исследованиях отмечается, что в большинстве стран ОЭСР министерства представляют целевые показатели в законодательный орган. Например, в Австралии, Канаде, Великобритании и США все министерства разрабатывают стратегические планы, включающие среднесрочные целевые показатели <330>. В Великобритании каждое министерство обязано разрабатывать стратегический план, включающий в себя перечень приоритетов и целевые установки, ориентированные на достижение определенных количественных результатов. Наряду с этим министерства обязаны разрабатывать и план на год, позволяющий увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими целями, также дополняемыми перечнем ожидаемых конечных результатов <331>.

--------------------------------

<330> См.: Богоров В., Корольков М. Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт стран ОЭСР и уроки для истории // Власть. 2010. N 12. С. 167.

<331> См.: Марусова О.А. Зарубежный опыт программно-целевого управления государственными расходами и возможности его адаптации в России // Реформирование системы государственного управления в субъекте РФ: традиции и инновационные практики: Сб. ст. и матер. VIII Междунар. научно-практ. конф.: В 2 ч. / Под общ. ред. Т.С. Болховитиной. Брянск: Изд-во Брянского филиала РАНЧ и ГС, 2012. Ч. 1. С. 542 - 543.

В Российской Федерации начало перехода к программно-целевому принципу организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления связывается с Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Им была обозначена новая концепция управления государственными расходами, предполагающая планирование и оценку деятельности органов публичной власти, исходя из необходимости достижения публично значимых и количественно измеримых результатов в соответствии с утверждаемыми программами.

Внедрение программно-целевых принципов государственного (муниципального) управления, ориентированных на разграничение сферы ответственности отраслевых органов исполнительной власти за достижение количественных и качественных показателей результативности в реализации намеченных соответствующей государственной (муниципальной) программой задач, в известной мере может предопределять и выбор субъекта, ответственного за обеспечение надлежащей подготовки проекта ПЧП. В этом случае усматривается целесообразность возложения ответственности за разработку соответствующего проекта на тот отраслевой орган исполнительной власти, который отвечает за формирование и реализацию государственной (муниципальной) программы, включающей в качестве одной из целей решение публичной задачи, предполагаемой в качестве предмета взаимодействия публичного и частного партнеров.

Именно этот орган с учетом установленных ему показателей результативности деятельности в соответствующей сфере компетентен обеспечить реальное сопоставление различных вариантов их достижения и сформировать предварительную оценку относительно обоснованности использования в этом отношении возможностей публично-частного партнерства. Он же с учетом оценки результативности его деятельности во вверенной ему сфере будет заинтересован в определении оптимальной формы взаимодействия с частным партнером, позволяющей выйти в решении публичной задачи на требуемый уровень эффективности.

Вместе с тем с учетом масштабности соответствующих проектов, реализуемых в течение среднесрочного или долгосрочного периода, их реального влияния на развитие определенных территорий, а также необходимости обеспечения во многих случаях финансовой поддержки со стороны публично-правового образования важным становится прохождение каждым из таких проектов необходимых процедур согласования. Речь идет прежде всего о направлении проекта для его компетентной оценки как в финансовый орган соответствующего публично-правового образования, так и в орган, уполномоченный осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность в области экономического развития соответствующей территории.

Более того, в зависимости от характера и объема финансовой поддержки, осуществляемой в том числе в форме бюджетного кредитования, предоставления государственных (муниципальных) гарантий по займам или бюджетного инвестирования, а также с учетом масштабности проекта, приобретающего выраженный межрегиональный характер, ответственными за его подготовку могут быть структуры исполнительной власти, обладающие полномочиями надведомственного характера. В частности, при определенных обстоятельствах ответственность за обеспечение такой подготовки может быть возложена на специальные органы при центральном или региональном правительстве либо специализированные подразделения финансового органа соответствующего публично-правового образования.

Представляется, что само по себе наращивание проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства, не может рассматриваться в качестве самоцели государственной политики, поскольку оно является лишь одним из возможных экономических инструментов развития сферы публично значимых услуг, оптимальность выбора которого всегда должна подтверждаться необходимыми расчетами. В то же время это не исключает возможности формирования, и прежде всего в государствах, только начинающих осваивать практику привлечения к решению публичных задач частных партнеров, органов, обеспечивающих выработку единой государственной политики в отношении развития партнерского взаимодействия государства (муниципальных образований) с частными субъектами, обобщение практики реализации соответствующих проектов. На такие органы могли бы быть возложены функции по координации деятельности ведомств в рамках подготовки и реализации проектов ПЧП, а также формирование методологической основы в целях системного повышения их качества. В том числе речь может идти о разработке методик расчета экономической эффективности проектов ПЧП.

Наконец, при наличии соответствующих предпосылок нельзя исключить формирование теми или иными государствами такой системы обеспечения подготовки соответствующих проектов, которая предполагает вовлечение в нее в качестве институциональных единиц с собственным объемом правомочий не только государственных (муниципальных) органов, но и иных субъектов, сформированных при участии публичной власти. Речь может идти, например, о государственных корпорациях либо иных организациях, участие которых в подготовке проектов ПЧП могло бы гарантировать необходимый уровень профессионального решения тех или иных связанных с этим вопросов.

Сравнительно-правовые исследования, в рамках которых анализируется зарубежный опыт в разрешении вопроса о целесообразности формирования специализированных органов, участвующих в обеспечении подготовки проектов ПЧП, свидетельствуют о выработке в этом отношении каждым из государств собственных подходов с учетом особенностей национальной правовой системы. Так, в США и Испании нет единого органа, который бы координировал работу в отношении государственно-частного партнерства, отсутствуют и типовые соглашения. В свою очередь, в Великобритании, Венгрии, Италии и Канаде, напротив, созданы специальные органы, занимающиеся обобщением опыта и систематизацией знаний в этой области, а также разработкой типовых положений <332>. Причем не всегда речь идет о создании в этих целях именно органа публичной власти. Например, в Великобритании основным оператором проектов государственно-частного партнерства является компания "Partnership UK", доля государства в которой составляет 49% <333>.

--------------------------------

<332> См.: Белицкая А.В. Зарубежный опыт государственного регулирования государственно-частного партнерства // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". М.: Юрист, 2010. Вып. 4. С. 13.

<333> См.: Там же. С. 12.

В целом определение каждым государством с учетом национальной специфики конкретной системы органов (иных уполномоченных субъектов), ответственных за подготовку проектов публично-частного партнерства, должно основываться на стремлении к выявлению в процессе такой подготовки с помощью проведения необходимых финансово-экономических и иных оценок истинного уровня их рациональности и эффективности. В конечном счете речь идет об обеспечении полновесного технико-экономического обоснования проекта с целью максимального повышения вероятности достижения ожидаемых от его внедрения результатов, что, несомненно, предопределяет длительность и затратность соответствующих мероприятий. Примечательно, что, например, в Великобритании, где достигнут определенный уровень стандартизации в решении соответствующих вопросов, затраты на подготовку проекта, которая осуществляется в среднем 36 месяцев, составляют около 2,6% от его инвестиционной стоимости <334>.

--------------------------------

<334> Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure. Project Finance, PPP Projects and Risk. 2nd ed. Kluwer Law International, 2009. С. 423.

Однако соответствующие затраты признаются оправданными, поскольку недооценка надлежащей подготовки проекта, являющейся залогом его исполнимости, может обернуться для публичного субъекта гораздо большими потерями. При этом просчеты в обосновании проектов могут привести не только к серьезным срывам в реализации публичных функций, но и подорвать сами перспективы развития взаимодействия публичного субъекта с частными партнерами, если ожидания частных лиц от участия в таких проектах не будут в должной мере оправданы.

В связи с этим чрезвычайно важным становится не только обоснование сравнительного преимущества реализации проекта ПЧП в соотношении с иными возможными механизмами выполнения публичным партнером возложенной на него законодательством публичной функции. Не меньшую значимость приобретает также установление справедливого баланса между ожидаемым вследствие реализации проекта положительным эффектом для публичного и частного партнеров, а также распределение между ними выявленных рисков. В свою очередь, решение этих задач невозможно без надлежащей технической, экономической, финансовой проработки проекта, обеспечивающей избежание в будущем нежелательных отклонений в процессе его осуществления, включая отложение проекта, изменение стоимостных, а также иных показателей, и способствующей тем самым достижению ожидаемого от внедрения проекта результата.

Не случайно Руководство ЮНСИТРАЛ для законодательных органов по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников, в качестве непременного требования к созданию объекта инфраструктуры на основе проекта, финансируемого из частных источников, рассматривает наличие позитивного заключения относительно осуществимости и финансовой жизнеспособности проекта. В этой связи в качестве одного из первоочередных шагов, которые должны быть предприняты правительством в связи с предлагаемым проектом, Руководство определяет проведение предварительной проверки его осуществимости. Такая проверка включает в том числе анализ таких экономических и финансовых аспектов, как ожидаемые экономические выгоды проекта, его сметная стоимость, а также потенциальные доходы, которые могут быть получены в результате эксплуатации объекта инфраструктуры <335>.

--------------------------------

<335> См.: п. 30.

Следует также заметить, что сохранение положительного экономического эффекта от реализации проекта в долгосрочной перспективе может быть гарантировано только в том случае, если в рамках его подготовки публичный субъект будет ориентирован на обеспечение необходимого и достаточного уровня использования частным партнером наукоемких, энергосберегающих и ресурсосберегающих технологий. А это существенно повышает требования к техническим характеристикам проекта и детальное исследование связанных с этим ожиданий. Очевидно, что высокий уровень требований к проработке технической стороны проекта не во всех случаях позволит публичному субъекту в лице соответствующих органов собственными силами справиться с формированием взвешенной оценки характеризующих ее параметров. В том числе речь может идти о компетентном разрешении вопросов относительно оправданности соответствующего набора опций, степени инновационности проекта, его соответствии эксплуатационным требованиям и иных вопросах, способных существенно повлиять на долгосрочную эффективность проекта.

В связи с этим нельзя недооценивать значимость независимой экспертизы проектов ПЧП, которая позволяет получить весьма ценные рекомендации специалистов, причем не только по инженерно-техническим вопросам, но и относительно достоверности положенных в основу проекта финансово-экономических расчетов. На возможность возникновения потребности в привлечении независимых экспертов или консультантов для оказания помощи в определении эксплуатационных показателей проекта, рекомендаций по инженерно-техническим и финансовым вопросам указывается и в Руководстве ЮНСИТРАЛ для законодательных органов по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников (п. 29).

Самостоятельной компетентной оценки требуют и экологические последствия реализации проекта, а также предлагаемые в связи с его внедрением меры по обеспечению минимизации негативного воздействия на окружающую природную среду, что также может повлечь за собой необходимость привлечения лиц, обладающих специальными познаниями. Не случайно в Руководстве ЮНСИТРАЛ отдельно акцентируется внимание на возможности возникновения потребности в получении правительственным аппаратом экологических консультаций, а также на признании в ряде стран целесообразности привлечения определенных общественных организаций для формирования предварительной оценки возможных экологических последствий от внедрения проекта и различных вариантов минимизации ожидаемого в связи с этим вреда <336>.

--------------------------------

<336> Пункт 30.

Особое внимание должно быть уделено также оценке планируемого социально-экономического эффекта, обусловленного реализацией проекта ПЧП, и анализу социальных последствий для населения той территории, в пределах которой предполагается его осуществление. В этом отношении пригодность проекта публично-частного партнерства должна оцениваться с позиций его влияния на качество и количество, а также цену оказываемых населению в соответствующих сферах услуг. Поэтому важным критерием для оценки эффективности того или иного проекта становится возможность обеспечения вследствие его реализации непрерывности предоставления населению соответствующей публичной услуги требуемого уровня качества.

При этом значимым индикатором социальной приемлемости для населения тех последствий, которые связаны с реализацией конкретного проекта ПЧП, является мнение граждан, проживающих на соответствующей территории. Тем самым предопределяется необходимость обеспечения публичной властью в этом отношении должного уровня транспарентности и внедрение оправдывающих себя инструментов максимального учета затрагиваемых проектом интересов населения, потенциальных потребителей, пользователей будущего объекта инфраструктуры, а также иных заинтересованных лиц. Решению этой задачи могло бы в известной мере способствовать и сопровождение подготовки проекта ПЧП публичными слушаниями.

Необходимость решения в рамках подготовки проекта обозначенных выше вопросов свидетельствует о комплексном характере соответствующих мероприятий, требующих не только значительных временных затрат, но и финансовых вложений. Однако только на этой основе может быть обеспечена выработка оптимальных характеристик проекта, ориентированного на получение наиболее эффективного и устойчивого в долгосрочной перспективе публично значимого результата при минимизации рисков для партнеров и получении ими ощутимых выгод от объединения ресурсов и усилий.