6.4. Лицензирование отдельных видов торговой деятельности

Лицензирование относится к одной из форм государственного регулирования деятельности организаций, направленной на ее упорядочение и совершенствование.

Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. № 65 "О свободе торговли" были определены группы товаров, реализация которых без специального разрешения (лицензии) запрещена. Указом Президента РФ от 29 октября 1992 г. № 1311 "О мерах по защите прав покупателей и предотвращении спекуляции" к числу лицензируемых были отнесены подакцизные продовольственные и непродовольственные товары. Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности"1 этот перечень был расширен.

Новым этапом в правовом регулировании лицензирования стал Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов Деятельности".

Закон провозгласил основные принципы лицензирования:

- защита свобод, прав, законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства;

- обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

- утверждение единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка

- гласность и открытость лицензирования;

- соблюдение законности при лицензировании.

Под лицензированием понимаются мероприятия, связанные с выдачей лицензий, их переоформлением и аннулированием, а также с надзором лицензирующих органов за соблюдением лицензионных требований и условий.

Лицензия — это право на осуществление определенного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, предоставляемое уполномоченным органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Лицензия выдается отдельно на каждый лицензируемый вид деятельности.

Деятельность, на осуществление которой выдана лицензия, может выполнять только получившее ее юридическое лицо или индивидуальный предприниматель.

Лицензия должна содержать:

- наименование органа, выдавшего ее;

- наименование, юридический адрес и регистрационные реквизиты ее владельца;

- указание на разрешенный вид деятельности;

- область действия лицензии;

- особые условия осуществления лицензируемой деятельности (в случае необходимости);

- регистрационный номер, дату и сроки начала и окончания действия лицензии.

Одним из обязательных лицензионных требований является соблюдение законодательства, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также положений о лицензировании конкретных видов деятельности.

В торговле и общественном питании лицензированию подлежат следующие виды деятельности:

- оптовая и розничная торговля спиртом, алкогольной и спиртосодержащей продукцией;

- торговля автомобильными транспортными средствами и номерными агрегатами;

- оптовая и розничная торговля ювелирными изделиями, драгоценными камнями и драгоценными металлами;

- торговля пиротехническими изделиями;

- оптовая торговля табачными изделиями;

- торговля лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения;

- торговля медицинской техникой;

- торговля предметами антиквариата;

- торговля контрольно-кассовыми аппаратами;

- оптовая торговля аудиовизуальными произведениями на любых видах носителей;

- оптовая торговля минеральной и природной водой.

Лицензирование проводят федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. На федеральном уровне полномочия конкретных органов по лицензированию определяет Правительство РФ. Лицензирующие органы имеют следующие полномочия:

- лицензирование на территории Российской Федерации;

- надзор за соблюдением лицензионных требований и условий;

- приостановление действия лицензий;

- возобновление действия лицензий;

- переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий;

- формирование и ведение реестра лицензий.

Для получения лицензии соискатель представляет в соответствующий орган:

- заявление о выдаче лицензии с указанием:

- наименования и организационно-правовой формы, места нахождения, наименования банка и номера расчетного счета в банке (юридические лица);

- фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность (индивидуальный предприниматель);

- лицензируемой деятельности, которую юридическое лицо или индивидуальный предприниматель намерены осуществлять, и срок, в течение которого они намерены действовать;

- копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица (с предъявлением оригиналов в случае, если копия не заверена нотариусом) — юридические лица;

- копию свидетельства о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом) — индивидуальные предприниматели;

- справку о постановке на учет в налоговом органе;

- документ, подтверждающий внесение соискателем лицензии платы за рассмотрение заявления лицензирующим органом.

Лицензирующий орган принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии в срок, не превышающий 30 дней со дня получения заявления соискателя лицензии со всеми необходимыми документами.

Основанием для отказа в выдаче лицензии могут быть:

- наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

- несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.

Соискатель имеет право обжаловать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отказ лицензирующего органа в выдаче лицензии или его бездействие. При этом соискатель имеет право требовать проведения независимой экспертизы.

Законом предусмотрены основания и порядок переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, приостановления действия и аннулирования лицензии. Основаниями переоформления лицензии для юридического лица являются его преобразование, изменение наименования или места нахождения; для индивидуальных предпринимателей — изменение фамилии или места жительства.

Лицензирующие органы могут приостановить действие лицензии в случае:

- выявления лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными или иными государственными органами в пределах их компетенции нарушений лицензионных требований и условий, которые могут повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства;

- невыполнения решений лицензирующих органов, обязывающих обладателя лицензии устранить выявленные нарушения.

Вынося решение, лицензирующий орган определяет срок устранения обстоятельств, повлекших приостановление действия лицензии. Этот срок не может превышать шести месяцев. В случае устранения указанных обстоятельств соответствующий орган обязан принять решение о возобновлении действия лицензии. Если в установленный срок нарушения не устранены, лицензирующий орган должен обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Законом также предусмотрены основания для аннулирования лицензии. Можно выделить две группы таких оснований.

1. В административном порядке, т.е. лицензирующим органом, лицензия может быть аннулирована:

- в случае неуплаты лицензионного сбора в течение трех месяцев с момента уведомления соискателя о выдаче лицензии;

- с момента ликвидации юридического лица или прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;

- с момента реорганизации юридического лица, за исключением преобразования.

2. В судебном порядке лицензия аннулируется:

- при обнаружении недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для ее получения;

- при неоднократном или грубом нарушении лицензионных требований и условий;

- в случае выявления незаконности решения о выдаче лицензии.

С заявлением в суд может обратиться орган, выдавший лицензию, или орган государственной власти в соответствии с его компетенцией. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии.

Срок действия лицензии устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности, но не может быть менее трех лет. Федеральными законами и положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии. По заявлению соискателя лицензия выдается на срок и менее трех лет.

Срок действия лицензии может быть продлен по заявлению обладателя лицензии, если иное не предусмотрено положением о лицензировании конкретного вида деятельности. В продлении срока может быть отказано в случае, если за время действия лицензии зафиксированы нарушения требований и условий лицензирования.

За рассмотрение заявления соискателя лицензии лицензирующий орган взимает плату, максимальный размер которой не может превышать трехкратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом. В случае переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, за его выдачу и внесение в него изменений взимается плата в размере, не превышающем одной десятой минимального размера оплаты труда.

За выдачу лицензии взимается лицензионный сбор, максимальный размер которого не должен превышать десятикратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.

Суммы лицензионных платежей зачисляются в соответствующие бюджеты.

Осуществление лицензируемого вида деятельности без лицензии или с нарушением условий лицензирования является правонарушением. Если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, то оно является преступлением и наказывается в соответствии со ст. 171 УК РФ.

Квалифицирующими признаками данного преступления являются:

- совершение преступления организованной группой, т.е. группой лиц, заранее объединившихся для совершения одного или нескольких преступлений;

- извлечение в результате преступления дохода в особо крупном размере;

- совершение преступления лицом, ранее судимым за незаконную банковскую деятельность или незаконное предпринимательство.

Доходом в крупном размере в данном случае признается доход, сумма которого превышает 200 минимальных размеров оплаты труда; доходом в особо крупном размере — доход, сумма которого превышает 500 минимальных размеров оплаты труда.

6.5. Государственное регулирование градостроительной деятельности и безопасность

Практика административно-правовой организации управления в сфере градостроительной деятельности сформировала следующую систему форм и методов государственного управления:

• техническое регулирование (ТР);

• государственный строительный надзор (ГСН);

• государственная экспертиза (ГЭ) проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственная экологическая экспертиза проектной документации;

• выдача разрешений на строительство, ввод объекта в эксплуатацию;

• сметное нормирование и ценообразование.

Полномочия государственных органов управления в сфере рассматриваемых правоотношений дополняются (уравновешиваются) рядом негосударственных институтов, способных влиять на качество производимой строительной продукции и уровень оказываемых строительных услуг, что соответствует законам функционирования государственной власти. В их числе:

• негосударственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий;

• строительный контроль, проводимый лицом, осуществляющим строительство, а также застройщиком или заказчиком на основе договора строительного подряда; или заказчиком на основе договора строительного подряда;

• полномочия саморегулируемых организаций по выдаче допуска к: строительным работам, работам по инженерным изысканиям, работам по подготовке проектной документации, если такие виды работ оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Рассмотрим подробнее формы государственного регулирования градостроительной деятельности.

Техническое регулирование

Смысл государственного регулирования в сфере ТР заключается в организации такой системы стандартов безопасности и качества, которая бы излишним образом не обременяла производителей товаров и услуг, а стимулировала рост производства и высокий уровень качества производимых товаров, услуг. Одновременно к продавцам и производителям должна быть установлена высокая мера (как уголовной, так и административной) ответственности за нарушения требований технических регламентов.

Аналитический обзор Закона «О техническом регулировании» позволяет охарактеризовать государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов как систему организационно-правовых, технических и технологических мер, реализуемых с целью выяснения, соблюдает ли субъект хозяйственной деятельности обязательные для исполнения требования безопасности и качества, установленные в технических регламентах в отношении продукции и процессов производства с правом применения мер административного принуждения к лицу, допустившему нарушение указанных требований. В процессе государственного контроля в этой сфере должны опосредоваться цели:

• защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, равно как и государственного и муниципального имущества;

• охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений.

Возможность совершенствовать систему качества в сфере строительства предоставлена сегодня лицам, осуществляющим строительство, в рамках партнерства в саморегулируемых организациях. Взамен лицензии эти организации выдают допуск к строительным работам, которые оказывают влияние на безопасность строящихся объектов. Причем выдачу такого допуска предваряет проверка соответствия организации деятельности застройщика требованиям технических регламентов.

При обсуждении проблем и перспектив развития отрасли, связанной с отменой системы лицензирования в строительстве, было высказано мнение о необходимости создания на базе ликвидируемых федеральных лицензионных центров государственных сертификационных центров с организацией всеобщей системы бесплатной сертификации. Учитывая, что услуги по сертификации достаточно дорогие, данное предложение представляется достойным реализации.

Функция контроля, равно как и надзорная деятельность, является функцией специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти, которая заключается:

1) в наблюдении за деятельностью соответствующего подконтрольного объекта;

2) в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;

3) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины. В данном случае выполняется превентивная функция контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, играющая наиболее важную роль в обеспечении правопорядка;

4) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях законности;

5) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям.

Государственный строительный надзор

ГСН осуществляется как федеральным органом исполнительной власти - Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, так и органами исполнительной власти субъектов РФ. Критерием к разграничению сферы поднадзорных объектов служит специфика самого объекта надзора. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ.

Процесс строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов военной инфраструктуры контролирует Министерство обороны РФ.

ГСН за остальными объектами, не попадающими в сферу надзорной деятельности Минобороны и Ростехнадзора, осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, критерием разграничения полномочий по ГСН между федеральными органами (по горизонтали) органами РФ и субъекта РФ (по вертикали) является специфика самого объекта - его стратегическая важность для целей обороны государства, промышленной безопасности, техническая сложность, уникальность и т.п. Это, в свою очередь, обусловлено конституционными принципами разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ. Согласно ст. 71 Конституции РФ федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, оборона, безопасность и оборонное производство находятся в ведении Российской Федерации.

Предметом надзорной деятельности является проверка законности действий поднадзорного объекта. Достигается данная цель посредством таких методов, как наблюдение, проверка соблюдения правовых и технических норм, выявление и пресечение правонарушений, применение принуждения как меры наказания за административную ответственность.

Поскольку основанная цель (предмет) надзора применительно к рассматриваемой сфере деятельности - проверка соблюдения правовых и технических норм, в данном документе исчерпывающим образом обозначаются направления проверки:

• организация строительных работ;

• выполнение геодезических и земляных работ, устройство оснований и свайных фундаментов;

• выполнение бетонных и арматурных работ;

• изготовление и монтаж сборных железобетонных, стальных конструкций и изделий;

• устройство антикоррозионных покрытий;

• производство гидроизоляционных и теплоизоляционных работ;

• монтаж оборудования, трубопроводов и аппаратуры;

• строительство, монтаж и ремонт элементов локализующих систем безопасности;

• выполнение работ по устранению нарушений, отмеченных в актах и предписаниях Ростехнадзора.

Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственная экологическая экспертиза проектной документации

ГЭ проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии со ст. 49 ГрК РФ проводится федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченными на проведение ГЭ проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями по месту нахождения земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство.

Предметом ГЭ являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. Результатом ГЭ проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий.

Выдача разрешений на строительство, ввод объекта в эксплуатацию

Выдача разрешений на строительство (ввод объекта в эксплуатацию) - один этап из цикла административно-разрешительных процедур, предшествующих началу (или окончанию) строительных работ. Разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

Согласно ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

• в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников и ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;

• в границах территорий общего пользования;

• в границах земельных участков, занятых линейными объектами (нефте-, газо- и иные трубопроводы, железнодорожные линии и др.);

• в пределах участков, предоставленных для целей недропользования.

Как указывает ч. 6 ст. 36 ГрК РФ, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Ранее объекты строительства принимались государственной приемочной комиссией, членами которой являлись представители муниципалитета, заказчика (застройщика), эксплуатационной организации, генерального подрядчика, генерального проектировщика, органов государственного санитарного и пожарного надзора. Порядок, установленный ст. 55 ГрК РФ, указывает один орган, куда обращается застройщик за получением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, - в орган, выдавший разрешение на строительство. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию - официальный документ, подтверждающий, что работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства выполнены в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, и параметры объекта соответствуют градостроительному плану земельного участка и проектной документации.

Сметное нормирование и ценообразование

На основании Концепции развития и совершенствования российской системы ценообразования в строительстве в указанной сфере государственного регулирования в настоящее время проводится реформа. Проводимые преобразования направлены на:

• устранение недостоверности в сфере сметных расчетов;

• установление четкого разграниченных полномочий между властями федерального и регионального уровней;

• установление процедуры согласования государственных и региональных нормативов.

Действующая модель ценообразования предусматривает разделение функций по формированию сметных нормативов между федеральным центром и субъектами РФ.

На уровне Российской Федерации государственную политику в сфере ценообразования и сметного нормирования проводит Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов, подведомственный Министерству регионального развития РФ.

На основании Приказа Министра регионального развития РФ № 44 «Об утверждении порядка разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности» сметные нормативы классифицированы на государственные, территориальные и отраслевые; регламентирован порядок введения их в действие; порядок согласования региональных нормативов с государственными.

Реформированию системы сметного ценообразования способствует программный комплекс автоматизации процессов нормирования «ЦЕНТР-РЕГИОН», позволяющий оперативно формировать территориальные и отраслевые системы ценообразования.

Ожидается, что вышеобозначенные меры должны привести к тому, что уже на этапе создания проекта (по договору строительства объекта для государственных или муниципальных нужд) проектировщик будет знать лимит финансирования и согласно этой сумме использовать конструктивные решения.