1. Непосредственное правотворчество народа.

Демократия означает, что власть не только формально принадлежит народу, но и полностью им осуществляется в различных формах. В правотворческой сфере это проявляется в том, что народ может либо непосредственно принять тот или иной закон, либо передать это право представительным органам власти.

Участие народа в подготовке, обсуждении, принятии нормативных актов "гарантирует заинтересованность в содержании принимаемых актов" и "следовательно, благоприятным образом отражается на оптимизации всего процесса создания решений". В этом смысле наиболее оптимальной формой принятия правотворческого решения является референдум, который гарантирует "обязательность мнения большинства для государственных органов и всех граждан".

Конституция РФ, конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов предусматривают возможность проведения на соответствующей территории референдума, в том числе по вопросам принятия важнейших нормативных правовых актов.

В Российской Федерации референдум является выражением того, что источником государственной власти выступает народ (ст.3 Конституции РФ). По сути, всенародное голосование (референдум) в РФ является наиболее ярким проявлением демократизма в нормотворчестве. Однако, как показывает практика правотворчества, эта форма принятия правотворческих решений не получила в РФ широкого распространения. Возможно, позже, в условиях политической и экономической стабильности, референдум получит развитие в РФ. Правовые же основания проведения референдумов в России и ее регионах имеются, и поэтому можно с полным основанием констатировать: важным субъектом правового нормотворчества является население Российской Федерации.

Однако, референдум - это достаточное дорогостоящее мероприятие, и поэтому его проведение не может быть частым. В этой связи наиболее экономически выгодной и в организационном плане удобной формой является правотворческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.

2. Правотворчество государственных органов.

Поэтому в России нормотворческими субъектами, прежде всего, являются государственные органы, на которые ложится весь груз ответственности за принимаемые решения. Субъектами нормотворчества в Российской Федерации являются те органы, которые наделены соответствующими полномочиями Конституцией Российской Федерации, учредительными и иными законодательными актами субъектов РФ. Это, в первую очередь, представительные (законодательные) органы Российской Федерации и ее субъектов, которые специально созданы на основе принципа разделения властей для осуществления нормотворческой деятельности. Их основная функция заключается в принятии законов (законотворчестве). Нормотворческими субъектами России являются и исполнительные органы, однако, для них это не является основной функцией. В отличие от законодательных органов они реализуют свои нормотворческие полномочия только в связи с необходимостью осуществления исполнительно-распорядительных функций повседневного управления делами государства.