Глава 17. Основы межотраслевого управления

17.1. Общие положения межотраслевого управления

Межотраслевое управление представляет собою особую разновидность территориального управления надведомственного характера, воздействующего на деятельность органов исполнительной власти, как правило, не находящихся в их подчинении, с целью координации их деятельности, контроля и надзора за исполнением специальных требований, установленных федеральными законами и подзаконными правовыми актами, имеющими государственную важность. Правовую основу деятельности органов межотраслевого регулирования составляют Конституция РФ, федеральные законы, устанавливающие правовой статус органов исполнительной власти, общеобязательные требования и нормативы (например, Налоговый кодекс РФ).

Субъектами межотраслевого государственного управления являются как органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство Российской Федерации, главы администраций субъектов РФ.), так и специальные субъекты межотраслевого управления. К специальным субъектам межотраслевого управления относятся:

• Министерство финансов Российской Федерации;

• Министерство здравоохранения Российской Федерации;

• Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

• Министерство внутренних дел Российской Федерации;

• Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации;

• Министерство юстиции РФ;

• Министерство энергетики Российской Федерации;

• Федеральная налоговая служба;

• Федеральная служба государственной статистики;

• Федеральная антимонопольная служба;

• Федеральная служба по тарифам, а так же другие федеральные органы исполнительной власти, чьи административные акты и предписания являются обязательными для исполнения не находящимися в их подчинении органами исполнительной власти. В пределах территорий субъектов РФ, функции межотраслевого регулирования осуществляют самостоятельно создаваемые ими органы исполнительной власти. Органы межотраслевого управления в Российской Федерации, составляют абсолютное большинство всех федеральных министерств, служб и агентств. К органам исполнительной власти отраслевой компетенции можно отнести незначительный круг субъектов государственного управления, как например, Министерство обороны РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России), Федеральное агентство по туризму и другие. В самом наименовании данных органов исполнительной власти заложен их отраслевой характер.

Наиболее важная роль в межотраслевом управлении отводится Правительству РФ и федеральным министерствам. В составе многих министерств могут находиться контрольно-надзорные службы, осуществляющие надведомственные контрольно-надзорные функции. В качестве примеров можно привести Федеральную налоговую службу (ФНС РФ), находящуюся в соподчинении Министерства финансов РФ, Государственную инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД), структурно включенную в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации; Государственную противопожарную службу, состоящую в системе МЧС России. Указанные органы являются специальными субъектами межотраслевого управления, так как сфера их управленческой деятельности и действия правовых актов (предписаний) распространяется на всех без исключения субъектов исполнительной власти. Многие федеральные службы межотраслевого регулирования имеют самостоятельный характер и не находятся в подчинении федеральных министерств, как например, Федеральная служба по тарифам, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба государственной статистики и др. Все эти службы обеспечивают единый подход к реализации функций социального прогнозирования, программирования, технического регулирования и т.д.

Успешное решение задач государственного управления в различных отраслях социально-политической, социально-культурной и социально-экономической деятельности во многом зависит от организационной деятельности органов межотраслевого управления.

Межотраслевое регулирование в системе государственного управления в современных условиях охватывает значительный объем важных для государства вопросов, связанных со следующими направлениями деятельности:

- с экономикой и собственностью государства;

- с использованием финансовых ресурсов;

- с экологической безопасностью;

- с государственным регулированием организации социально-трудовой сферы;

- с контрольно-разрешительной деятельностью государства;

- с общегосударственным учетом и статистикой;

- с государственной стандартизацией, метрологией и сертификацией

Сущность межотраслевого управления состоит в том, что органы межотраслевого управления реализуют указанные направления деятельности следующим образом:

• определяют основные направления социально-экономической политики государства;

• разрабатывают целевые, комплексные и иные федеральные и региональные программы развития отраслей управления;

• определяют объемы финансирования различных социальных программ государства;

• устанавливают определенные стандарты безопасности в природной среде, технологическом производстве;

• устанавливают тарифы на оплату труда государственных служащих и иных категорий граждан;

• объединяют и координируют отраслевые системы управления при реализации различных социальных и экономических программ;

• обеспечивают организационное единство функционирования отраслевых систем управления при проведении различных государственных мероприятий;

• координируют и направляют деятельность органов исполнительной власти на решении социальных, экономических, политических и иных задач государства;

• обеспечивают контроль и надзор за управленческой деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц, не находящихся в ведомственном подчинении органов межотраслевого управления;

• реализуют программы и задачи, выходящие за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также решают многие вопросы, имеющие смежное или общегосударственное, межрегиональное и региональное значение и т.д.

Особенность деятельности органов межотраслевого управления состоит в том, что она направлена на регулирование отношений с организационно неподчиненными им субъектами управления. Однако, на самостоятельность управления отраслевых органов исполнительной власти в своей сфере деятельности никаким образом не влияет.

Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, занимают в системе государственного государственного управления надведомственное положение и наделяются соответствующими полномочиями нормотворческого, координационного, методического, контрольно-надзорного и лицензионно-разрешительного характера.

Нормотворческие полномочия органов межотраслевого управления состоят в издании юридически обязательных подзаконных актов по вопросам, относящимся к их компетенции.

Методическое управление органов межотраслевого регулирования заключаются в разъяснении вопросов, связанных с реализацией законов РФ, указов Президента РФ и подзаконных актов Правительства РФ.

Координационные направлены на обеспечение согласованности деятельности различных органов исполнительной власти при реализации государственных функций.

Контрольно-надзорные полномочия межотраслевых органов управления реализуются в предоставленном им праве проводить проверки подконтрольных им сфер деятельности (например, проверять правила пользования электроэнергией), осуществлять надзор за деятельностью различных органов государственного управления по вопросам законности и целесообразности их действий (например, осуществлять пожарно-технический надзор в строительстве) и т.п..

Сферы межотраслевого управления предопределяются задачами и функциями государства, потребностями развития отраслей управления, необходимостью направления имеющихся ресурсов на решение наиболее важных и перспективных социальных задач государства.

Особой организационной задачей государственного межотраслевого управления является объединение усилий всех федеральных органов исполнительной власти в формировании и реализации комплексных целевых программ, связанных с решением крупных социально-экономических, научно-технических и иных проблем. Такое межотраслевое объединение органов исполнительной власти, созданное на определенный период, позволяет рационально распределять силы и средства, направленные на решении главных задач государства при выполнении его программных установок на развитие социального, экономического и культурного уровня жизни народа.