2. Форма государственного устройства.

Форма государственного устройства - это политико-территориальное уст­ройство государства, характер взаимоотношений между центральными и местными властями.²³

Решать абсолютно все задачи, стоящие перед государством, из центра нецеле­сообразно, а во многих случаях и невозможно. Поэтому территория государства после определенного порога численности населения и размеров территории делится на части, каждая из которых имеет свои органы власти и управления. Характер взаимоотношений между центральными и местными органами и составляет проблему государственного устройства.

Она возникла после того, как увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и учреждений для управления периферией.

В период абсолютизма центральная власть монарха определяла административно-территориальное деление страны - систему единиц, на которые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из центра должностные лица или органы власти. Деление в большинстве случаев не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные задачи - интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т.д. В более крупных государствах администра­тивно-территориальное деление становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность, включались в крупные. Объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что прежние государства превращались в территориальные единицы нового крупного государства, носящие исторический характер. В дальнейшем многие из них перестали быть государственными единицами, как, Пьемонт в Италии, Валахия в Румынии, Уэльс в Великобритании.²⁴

Возможны различные варианты взаимоотношений между центральными и местными властями. По форме государственного устройства различают унитарные и федеративные государства. Кроме того, определенное внимание уделяется различным видам объединений государств: конфедерациям, содружествам, сообществам.

Унитарным (лат.- один) является единое государство, части которого не обладают признаками государственности. К унитарным государствам относится, например, Республика Беларусь, что в Конституции РБ: «Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государст­во»²⁵.

Унитарное государство делится на административно-территориальные едини­цы. Они не обладают политической самостоятельностью, хотя в экономической, социальной, культурной сферах могут наделяться значительной компетенцией для управления соответствующей территорией с учетом ее особенностей. Как правило, административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус, равное положение по отношению к государству в целом (это симметричные унитарные государства). Если же на той или иной территории существуют достаточно яркие национальные, исторические, культурные или иные особенности, которые обуславливают специфические подходы к управлению данной территорией, может иметь место политическая или административная автономия.

Конфедерация создается на договорной, добровольной основе для решения определенных задач (политических, экономических и т.д.). Юридическое оформление конфедеративного союза происходит путем заключения договора: так, образование союза между 13 американскими штатами провозгласили «Статьи конфедерации» 1781 года.²⁶

Иногда конфедерации называют государственными образованиями, но это не вполне точный термин. Конфедерация не обладает признаками государств, это не государство, а союз государств. Для достижения поставленных целей конфедерации создаются необходимые органы управления, которые могут издавать нормативные акты, принимать управленческие решения. Однако в предмет ведения конфедерации входит ограниченный круг вопросов. Образуются только те органы, которые необходимы для решения задач, стоящих перед конфедерацией. Органы конфедерации формируются высшими органами государств, входящих в конфедерацию.

В конфедерациях нет единого конфедеративного гражданства. Нет и единой территории конфедерации: есть только территории субъектов конфедерации, они сами ее и охраняют. Оборона осуществляется союзной армией, но армия состоит из воинских формирований субъектов конфедерации.

Конфедерации не обладают суверенитетом. У органов конфедерации есть пол­номочия в определенных сферах, но они настолько ограничены, что ни о какой суверенности не может быть и речи.

В конфедерациях нет конституции и законодательства: есть только договор о создании конфедерации, подписанный представителями всех субъектов конфедерации.

Органам конфедерации предоставляется право издания нормативных документов, но они носят рекомендательный характер или же для вступления в юридическую силу должны быть одобрены высшим органами субъектов конфедерации.

Конфедеративные налоги не устанавливаются, нет общей конфедеративной собственности. Финансовые средства, необходимые для решения стоящих задач, объединяются по соглашению субъектов конфедерации. Органы конфедерации находятся на территории одного из субъектов, который обеспечивает их работу, предоставляет необходимую собственность.

Субъекты конфедерации имеют право свободного выхода из конфедерации.

Как и государства, конфедерации создаются для управления делами общества, однако слишком ограниченные полномочия конфедеративных органов делают это управление весьма затруднительным, а в некоторых случаях и невозможным. Поэтому конфедерации являются временным союзом, который может эволюционировать в двух направлениях. Если возникает потребность в более эффективной организации управления, конфедерация перерастает в федерацию (США, Швейцария). Конфедера­ция может прекратить свое существование, если поставленные задачи оказались выполненными, или в случае возникновения противоречий среди субъектов конфедерации.

Во второй половине двадцатого столетия разнообразнее стали формы межго­сударственных объединений: содружество наций (Британское содружество); сообщества конфедеративного типа (объединение России с другими государствами); содружество независимых государств (СНГ, Европейский союз); конфедерации (США, Сенегамбия); универсальные объединения государств (ООН); институциональные межгосударственные объединения (Межпарламентский Союз); функционально-целевые объединения (Совет Европы, ЮНЕСКО)²⁷.

Федеративная форма государственного устройства крайне разнообразна. По-разному могут называться и федерации: Федеративная Республика Германия, Российская Федерация, Швейцарская Конфедерация, Королевство Бельгия и т.д.; и субъекты федераций - штаты, кантоны, провинции, земли, республики. Различ­но и количество субъектов федераций: 50 в США, 25 в Индии, 16 в ФРГ, 10 в Канаде²⁸. В зависимости от принципа образования существуют национально-государственные федерации (которые строятся с учетом национальных особенно­стей населения, но их немного, это Эфиопия, Бельгия), и административно-территориальные федерации (это США, Бразилия, Мексика, Австрия).²⁹ Ни первый, ни второй принципы образования федераций нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы, каждый может быть применен с учетом конкретной ситуации.

Федерации, состоящие из обладающих одинаковыми полномочиями субъек­тов, называются симметричными. В случае различия правового статуса составных частей это ассиметричная федерация (Россия). Абсолютно симметричных феде­раций, даже при одинаковом названии их субъектов не существует, поскольку в этом случае имеются особенности в правовом положении составных частей сложного государства. Можно говорить лишь о наличии относительно симмет­ричных федераций.

Возможны различные варианты взаимоотношения между центральной вла­стью и органами субъектов федераций. По этому критерию различают относи­тельно централизованные федеративные государства со значительными полномочиями федеральных органов, они приближаются к унитарным государствам; и относительно децентрализованные федеративные государства - со значительны­ми полномочиями субъектов федерации.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочти­тельной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем этапе и нашедшая известное отражение в Конституции США 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга³⁰. Это было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция коопе­ративного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базиру­ется ряд современных конституций, в частности, германский Основной закон.

Иногда высказывается точка зрения, согласно которой наряду с унитаризмом, федерацией и конфедерацией существует еще одна форма территориально-политического устрой­ства - так называемое «регионалистское государство»³¹. К нему относятся гибрид­ные формы, занимающие промежуточное положение между автономией и субъек­том федерации, которые существуют в Италии, Испании.