5. Сход граждан

Еще одной формой прямого волеизъявления граждан, решения которой имеют обязательный характер, является сход. Сход граждан - это наиболее традиционная форма непосредственной демократии, посредством которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Сельские сходы, сельские старосты существовали на самых ранних этапах отечественной истории.

Правовую основу схода граждан в настоящее время составляют нормативно-правовые акты: Конституция РФ (ст. 130), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 25), Конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о сходах граждан, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, муниципальные правовые.

В соответствии с Законом 2003 г. целью схода является решение вопросов местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2 Закона 2003 г.). Закон 2003 г. закрепляет отдельный перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования: городского и сельского поселения, муниципального района и городского округа (ст. 14, 15, 16 Закона 2003 г.). Данный перечень вопросов местного значения не является исчерпывающим и может быть расширен органами местной власти за счет вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и органов государственной власти. Закон 2003 г. закрепляет, что подобное расширение компетенции органов местного самоуправления возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Ч.1 ст. 25 Закона 2003 г закрепляет два основных условия правомочности схода:

1) сход должен проводиться в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. В соответствии с Законом 2003 г. границы поселений устанавливаются с учетом численности населения: как правило, 1000 человек, для территорий с высокой плотностью населения - 3000 человек, для территорий с низкой плотностью - 100 человек (ст. 11). Таким образом, сходы будут правомочны только в поселениях с низкой плотностью населения, например, на территориях Крайнего Севера. В сельских поселениях Центральной части России с населением более 100 человек сходы граждан становятся неправомочны, в то время как в настоящее время на них решаются многие вопросы местного значения, в том числе и вопросы самообложения граждан (ст. 56 Закона 2003 г.). Исключение в данном случае составляют населенные пункты, расположенные на межселенных территориях (к ч. 10 ст. 24) Закона 2003 г;

2) в нем должны участвовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В соответствии с действующим законодательством здесь имеются в виду дееспособные граждане РФ, достигшие 18-ти летнего возраста и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.

Согласно ч. 2 ст.25 Закона 2003 г. сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. Закон 2003 г. закрепляет следующий перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования:

- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

- принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (Закон 2003г. ст. 35).

Закрепленные в ч.1 ст. 25 Закона 2003 г. достаточно жесткие условия правомочности сходов граждан становятся логичными в случае наделения сходов исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования. Кроме того, в поселениях менее 100 человек, обладающих избирательным правом, нецелесообразно избирать представительные органы местного самоуправления, так как волеизъявление жителей таких территорий может быть осуществлено на сходах граждан. В соответствии с ч. 3 ст.25 Закона 2003 г. с инициативой созыва схода граждан могут выступать глава муниципального образования или группа жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Подготовка и проведение сходов граждан обеспечивается главой муниципального образования. О дате, месте, времени проведения схода граждан, а также вопросах, выносимых в повестку схода, население оповещается через средства массовой информации не позднее, чем за 5 дней до его проведения .

Исходя из полномочий схода граждан и его роли в решении вопросов местного значения, ч. 4 ст. 25 Закона 2003 г. предусматривает обязательность участия в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления. В соответствии с ч. 5 ст. 25 Закона 2003 г. на сходе граждан вправе председательствовать глава муниципального образования или лицо, избранное на сходе граждан. Перед открытием схода проводится обязательная регистрация его участников с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения. Регистрацию участников схода граждан осуществляют ответственные за подготовку и проведение схода лица. Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием. Согласно комментируемой части решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на сходе. Решение схода граждан оформляется протоколом. В протоколе указывается дата и место проведения схода, общее число граждан, проживающих на соответствующей территории, число граждан, обладающих избирательным правом, число присутствующих, повестка дня, краткое содержание выступлений, принятые решения. Протокол подписывает глава муниципального образования. Решения схода граждан направляются в соответствующие органы местного самоуправления, должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, расположенных на данной территории. Решение, принятое на сходе граждан в пределах его компетенции и соответствующие действующему законодательству, обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их формы собственности, гражданами на соответствующей территории. Оно не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами и должностными лицами местного самоуправления. Решения схода граждан могут быть изменены или отменены только сходом или обжалованы в судебном порядке. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечивать исполнение решений, принятых на сходе граждан. Если для их реализации требуется издание муниципального правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять подобный акт. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок официального опубликования (обнародования) решений, принятых на сходе граждан, определяется законодательством субъекта РФ.

Сход граждан может проводиться в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях. Под межселенной территорией Закон 2003 г. понимает территорию, находящуюся вне границ поселений. На таком сходе оформляется инициатива жителей о создании вновь образованного поселения на межселенных территориях или выявляется мнение населения, проживающего в данном населенном пункте, если с подобной инициативой вышли иные субъекты, например, органы и должностные лица местного самоуправления или государственной власти. На проведение такого схода граждан распространяются два правила:

1) сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта, расположенного на межселенных территориях;

2) решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Соответственно, если в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, проживает более 100 избирателей, сход все равно может проводиться по вопросам организации и осуществления местного самоуправления.

В современных условиях значение данной формы заключается в том, что сход граждан обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью граждан, дает возможность гражданам непосредственно высказывать, выражать свою волю по вопросам развития муниципального образования, служит формой проявления общественно-политической активности граждан. Решение, принятое на сходе граждан обязательно для исполнения и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти. Из минусов данной формы местного самоуправления можно отметить, что сходы правомочны только в поселениях с низкой плотностью населения, и при участии в них более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.