Глава 2. Содержание правовой экспертизы

2.1. Правовая экспертиза закона на предмет соответствия общей системе законодательства

На основе анализа исследований отечественной правовой науки, нормативных правовых актов РФ и практики правоприменения представляется возможным определить перечень наиболее проблемных задач (полный перечень был обозначен в главе 1), стоящих перед экспертом в ходе исследования.

Анализ предмета правового регулирования

Особую значимость в процессе проведения правовой экспертизы имеет анализ предмета правового регулирования. Под данной юридической категорией понимаются «разрозненные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в существующих условиях требуют такого воздействия»¹⁷.

Из этого следует, что на данной стадии анализа закона перед экспертом стоит задача определить целесообразность вмешательства государства посредством правового регулирования в данную сферу общественных отношений. Если это возможно, необходимо грамотно оценить его пределы. Следует понимать, что, несмотря на высокую значимость права в жизни общества, далеко не все отношения могут быть урегулированы посредством данного механизма. Не следует пренебрегать иными социальными нормами такими как, мораль, традиции, обычаи, корпоративные нормы и т.д. В ряде случаев, именно они могут быть наиболее эффективными регуляторами в конкретной сфере общественных отношений.

Более того, анализ предмета предполагает оценку соотношения предмета правового регулирования и метода правового воздействия. Одна сфера общественной жизни нуждаются исключительно в императивных предписаниях (публичные отрасти права), другая требует «мягкого», диспозитивного воздействия (частные отрасли права). Обращаясь к данному вопросу, В.Ф.Яковлев отмечает, что законодатель не может по исключительно субъективному мнению выбирать метод правового воздействия. Он должен объективно оценить характер общественных отношений и определить наиболее адекватный метод правового регулирования¹⁸.

Перед экспертом также стоит задача определить, регулировались ли данные отношения в прошлом, если да, то каким образом и повлекло ли это положительный результат. Эксперт также может обратиться к опыту зарубежных стран. Вместе с тем необходимо грамотно оценить, целесообразно ли заимствование данного опыта национальной системой права, даст ли он положительный результат.

Кроме того, на данном этапе эксперту необходимо спрогнозировать, какие изменения произойдут в общественных отношениях в результате применения правового регулирования. Это имеет значение не только для перспективной, но и для последующей ретроспективной экспертизы. После вступления акта в законную силу и его воздействия на конкретную сферу общественных отношений, эксперт может сопоставить желаемые и реальные итоги. Это в свою очередь развивает теоретическую и практическую базу института правовой экспертизы в целом.

Анализ на данной стадии исследования должен завершиться оценкой наименования нормативного правового акта. Будучи первоначальной единицей смысла, заголовок не должен противоречить основному смысловому содержанию. Кроме того, грамотное наименование является верным поисковым элементом, «проводником» в конкретную область общественных отношений.

Таким образом, эксперту следует установить целесообразность, пределы правового воздействие, а также оценить корректность наименования закона. Если отношения объективно не нуждаются в правовом регулировании, но фактически получили его (либо получат, в случае принятия акта), то это означает, что государство излишне вмешивается в межличностные отношения, не оставляя личного пространства для самовыражения и саморегулирования¹⁹. Что, безусловно, ведет к неэффективности правового регулирования.

Анализ закона на предмет соответствия Конституции РФ

Не менее важной задачей, стоящих перед экспертом, является анализ нормативного правого акта на соответствие Конституции РФ.

Согласно ст.15 Конституция РФ обладает юридическим верховенством. Это означает, что акты, принимаемые на территории РФ, могут развивать ее положения, но не противоречить ей. Иными словами, весь массив правовых актов, действующих на территории РФ, должен находиться в соответствии с Конституцией РФ. Содержание указанного конституционного предписания кажется вполне ясным. Однако в научных исследованиях и на практике конструкция «соответствие Конституции» не всегда понимается одинаково.

С одной стороны, «соответствие» можно понимать в буквальном смысле. Данный подход предполагает, что внимание эксперта обращено к текстовому соответствию норм Конституции и исследуемого закона (законопроекта). Таким образом, анализ происходит с точки зрения следования «букве закона» (Конституции).

С другой стороны, «соответствие» предполагает анализ глубинных взаимосвязей, скрытых от внешнего восприятия. В том числе, следование идеи верховенства прав и свобод человека и гражданина, государственного и национального единства и т.д. В научной сфере такое понимание «соответствия Конституции» отражено в естественно-правовой теории конституционализма. Таким образом, эксперт дает оценку закону (законопроекту) с точки зрения «духа закона» (Конституции).

Безусловно, большая часть теоретиков и практиков склоны ко второму положению, считая, что основополагающим критерием соответствия является следование идеи Конституции.

Так, профессор Ю.А.Тихомиров²⁰, обращаясь к данной проблеме, выделил следующие требования к данному положению:

1. Отражение в законе (законопроекте) конституционных идей и принципов (правовое государство, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, народовластие, гласность, федеративное государственное устройство, многообразие форм собственности и др.);

2. Правильное использование в содержании закона (законопроекта) конституционных понятий и терминов (государственная власть – ч.2 ст.3, ч.3 ст.5, ст. 10, ст.11; форма собственности – ч.2 ст.8; предметы ведения – ч.3. ст. 11, ст.71, ст. 72, ст. 73, ст.76, ч.2 ст.77; источник власти – ч.1 ст.3 и др.)

3. Принятие акта правомочным субъектом (Конституция РФ ст. 71-73, разделение компетенций между органами власти на основании норма Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов);

4. Учет места акта в правовой системе и требований к его форме (разграничение форм – «федеральный конституционный закон», «федеральный закон», «закон субъекта РФ», «закон», «основы законодательства» и др.; соблюдение иерархии, основанной на юридической силе нормативно-правовых актов);

5. Соблюдение процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу (Конституция РФ ст. 105 – 108; ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания»²¹);

6. Корреляция смысла правового решения в акте и нормы Конституции (корреляция – смысловая взаимосвязь закона (законопроекта) и Конституции РФ).

Данный подход объединяет две вышеизложенные позиции и приводит их содержание в единую систему, устанавливая, что принятие конкретизирующих законов не должно сопровождаться отступлением от буквы и духа Конституции РФ.

Относительно данного вопроса В.Н.Яценко полагает, что «установление четких критериев конституционности правовых актов совершенно необходимо. Соответствие делает акт юридически корректным, эффективным, «защищенным» конституционным признанием его свойств, связей. В случаях отступлений нормативного акта от критериев конституционности, столь же очевидны его дефектность, ущербность»²².

Таким образом, на данном этапе исследования перед экспертом стоит задача выявить в законе (законопроекте) несоответствия конституционным принципам и идеям, а также текстуальные, формальные противоречия нормам Основного закона.

Анализ закона с позиции единства правовой системы РФ

Наиболее трудоемкой и требующей особого внимания задачей является анализ нормативного правового акта с позиции согласованности российской правовой системы.

Ст.1 Конституции РФ закрепила правовой характер российского государства. Данное положение, прежде всего, предполагает наличие единой и согласованной системы права, которая основана на соподчиненности и тесной взаимосвязи нормативных правовых актов.

Таким образом, данный этап экспертизы предполагает оценку закона на соответствие иным нормативным правовым актам, действующим на территории РФ. Потенциальный или уже действующий закон должен органически интегрироваться в единую правовую систему, согласовываться с действующими актами, исключать противоречия и повторения²³.

Для реализации данных условий в первую очередь необходимо учитывать принцип соподчиненности нормативно-правовых актов. В этой связи, отметим, что их строгая иерархия законодательно не закреплена. Вместе с тем, на сегодняшний день в РФ существует проект ФЗ «О нормативных правовых актах РФ»²⁴, который был принят в первом чтении Государственной Думой РФ 11.11.1996 г. Известен в научной среде как «закон о законе». Его разработка была вызвана объективными потребностями активной нормотворческой деятельности. Он закрепил перечень дефиниций, определил порядок принятия, подписания, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов РФ и т.д. В том числе была определена строгая иерархия законов на территории РФ. Однако данный проект, не получил дальнейшего рассмотрения и 12.05. 2004 г. был отклонен Постановлением Государственной Думы РФ. На наш взгляд, современные условия развития российского правотворчества вновь актуализировали вопрос о необходимости принятия соответствующего теоретического закона.

Не вызывает сомнения важное положение федеральных законов в правовой системе РФ. Оно выступает одной из базовых элементов российского права, их качество и эффективность способствует обеспечению единство правового пространства. В правовой доктрине единое правовое пространстве трактуется как сбалансированное правовое регулирование общественных отношений на всей территории государства в соответствии с Конституцией РФ, действующим законодательством, исторически сложившимися правовыми обычаями, общепризнанными принципами и нормами международного права, обеспечивающее отсутствие между различными правотворческими органами, отраслями законодательства и их отдельными нормами²⁵.

Для достижения данного баланса между федеральным и региональным законодательством действует ряд нормативно-правовых актов, в том числе Конституция РФ закрепляет разграничение предметов ведения (71-73, 76 Конституция РФ), Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» и т.д. Не вызывает разногласий соотношение федеральных и федеральных конституционных законов (ч.3. ст.76). Последние обладают большей юридической силой, составляя «венец» текущего законодательства.

Вместе с тем, строгого перечня правил в разрешении коллизий актов равной юридической силы нет. Так, существует разногласия по соотношению кодифицированных актов и «обыкновенных» федеральных законов. Согласно ст.76 Конституции РФ ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой²⁶. Однако правоприменительная практика складывается иначе, ссылаясь на большую «жесткость» кодифицированных актов. Более того, ряд кодексов прямо предусматривает приоритет собственных положений над федеральными законами общей отраслевой принадлежности. Так, согласно ст.5 Трудового кодекса РФ²⁷ при возникновении противоречий между Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется Трудовой Кодекс РФ.

Наряду с неоднозначными положениями, существуют определенные правила решение коллизий двух отраслевых законов, выработанные правовой доктриной. Во-первых, приоритет последующего закона над предыдущим. Во-вторых, приоритет специального закона над общим.

Однако справедливо отметить, что указанные правила применимы лишь для нормативных правовых актов, действие которых направлено на регулирование одной сферы общественных отношений. Единых критериев для решений коллизий норм смежного законодательства не выработано. Данный вопрос решает эксперт-юрист самостоятельно, применительно к каждому конкретному случаю.

Некоторые эксперты указывают на необходимость проверки закона (законопроекта) некоторым принципам права. Среди них традиционно выделяют: законность, социальная справедливость, гуманизм, равенство, демократизм.

Таким образом, на данном этапе исследования перед экспертом стоит задача преодолеть коллизии норм права, тем самым обеспечить единство правового пространства, сбалансированность и внутреннюю непротиворечивость российской правовой системы.