§ 4. Органи й посадові особи місцевого самоврядування

Представницькі органі місцевого самоврядування — це виборні органі (ради), які складаються з депутатів і згідно із законом наділяються правом представляти інтереси територіальної громади й ухвалювати від її імені рішення.

Представницькими органами місцевого самоврядуваннятериторіальних громад є сільські, селищні, міські, районні й обласні ради. Вони вповноважені представляти й захищати інтереси територіальних громад як у державних органах, так і у відносинах з інститутами громадянського суспільства.

Особливості правового положення органів місцевого самоврядування полягають у тому, що, по-перше, органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади; по-друге, органи місцевого самоврядування у випадку наділення їх окремими державними повноваженнями (ст. 143 Конституції України) можуть брати участь у здійсненні державних функцій і їх діяльність по виконанню такого роду повноважень повинна перебувати під контролем держави. Згідно п.4 ст.143 Конституції України, «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідниморганам виконавчої влади».

Структура органів місцевого самоврядування визначається населенням відповідної території самостійно, з урахуванням загальних принципів організації й діяльності місцевого самоврядування, закріплених у чинному законодавстві. Ці принципи є основоположними; згідно з ними відбувається формування органів місцевого самоврядування, здійснюється їхня діяльність з вирішення питань місцевого значення. До них належать: принцип демократичного характеру організації й діяльності органів місцевого самоврядування; принцип територіальної організації органів місцевого самоврядування; принцип самостійності органів місцевого самоврядування.

Демократичний характер організації й діяльності органів місцевого самоврядування розкривається, насамперед, у процесі формування органів місцевого самоврядування.

Оскільки при вирішенні питань місцевого значення на відповідній території її населення є єдиним джерелом влади, а місцеві вибори − це одна з форм безпосереднього волевиявлення громадян, законодавство України визначає, що органи місцевого самоврядування формуються за допомогою виборів.

Демократичний характер організації й діяльності органів місцевого самоврядування проявляється також у тому, що для здійснення місцевого самоврядування через виборні й інші органи місцевого самоврядуваннягромадяни України наділяються правами, які дозволяють їм брати активну участь як у формуванні органів місцевого самоврядування, так і в процесі їх діяльності для вирішення питань місцевого значення. До таких прав громадян відносять:

— право на здійснення місцевого самоврядування як безпосередньо, так і через своїх представників;

— право обирати й бути обраним до органів місцевого самоврядування;

— право рівного доступу дослужби в органах місцевого самоврядування;

— право звернення до органів і до посадових осіб місцевого самоврядування тощо.

Демократичний характер організації й діяльності органів місцевого самоврядування розкривається також у відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою.

Принцип територіальної організації органів місцевого самоврядування випливає з положень Конституції України про те, що місцеве самоврядування здійснюється в селах, селищах, містах, районах і областях України.

10 липня 2010 р. Верховною Радою України був прийнятий Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад і сільських, селищних, міських голів», ст. 2 якого передбачає обрання депутатів сільських, селищних рад по мажоритарній виборчій системі відносної більшості в одномандатних округах, а депутатів міських, районних у містах, районних, обласних рад, міст Києва й Севастополя, Верховної Ради Автономної Республіки Крим по змішаній (мажоритарно-пропорційній) виборчій системі. Вибори сільського, селищного, міського голови проводяться по мажоритарній системі відносної більшості в одномандатному виборчому окрузі.

Згідно зі ст. 45 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», радаправомочна вирішувати питання за умови обрання не менше 2/3 депутатів від загального складу ради. У випадку, якщо до ради обрано 2/3 її складу, то до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснювати повноваження рада попереднього скликання.

У випадку дострокового припинення повноважень деяких депутатів, внаслідок чого до складу ради входить менше 2/3 депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така радаправомочна при наявності більше половини депутатів від загального складу ради.

Місцеві ради реалізують свої функції й повноваження в межах відповідних організаційно-правових форм роботи.

Сесіяєосновною організаційною формою роботи сільських, селищних, міських, районних, обласних, районних у місті рад, а також рад міст Києва й Севастополя. Сесія — це сукупність пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій. Згідно зі ст. 46 3акона «Про місцеве самоврядування в Україні» перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної в місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніше двох тижнів після обрання ради в правомочному складі (згідно Закону України від 22.03.2007 г. «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Відкриває й веде сесію голова цієї виборчої комісії. Першу сесію районної, обласної ради скликає й веде голова відповідної територіальної виборчої комісії. Друга й наступні сесії сільських, селищних, міських рад скликаються сільським, селищним, міським головою; районних у місті, районних, обласних — головами відповідних рад. Як правило, на другій сесії затверджується регламент роботи місцевої ради.

Сесія ради скликається за необхідністю, але не рідше одного разу на квартал. Сесії проводяться гласно. Якщо буде потреба рада може ухвалити рішення щодо проведення закритого пленарного засідання. Рада в межах своїх повноважень на сесії ухвалює нормативні й інші акти у формі рішень. Рішення ради ухвалюється відкритим (і поіменним) або таємним голосуванням. Рішення місцевої ради нормативно-правового характеру набувають чинності від дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлений більш пізній строк введення їх у дію.

Постійні комісії. Для вивчення, попереднього розгляду й підготовки питань, які відносять доведення ради, здійсненню контролю над виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комісії. Постійні комісії обираються радою із числа депутатів ради на строк її повноважень у складі голови й членів комісії. До складу постійних комісій не можуть бути обрані відповідно сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної в місті (у випадку її створення), районної, обласної ради, їх заступники. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 47), регламентом відповідної ради й положенням про ці комісії. Кількісний склад кожної постійної комісії визначається радою залежно від кількісного складу відповідної ради.

Комісії як допоміжні органи рад покликані виконувати підготовчу й контрольну функції. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного й культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан і розвиток відповідних галузей господарського й соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносять на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради й готують висновки по цих питаннях, виступають на сесіях ради з доповідями й співдоповідями. Вони також попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або узгодження відповідною радою, готують висновки по цих питаннях. Рекомендації постійних комісій підлягають обов’язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду й вжитих заходах повинні бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

Обласні й районні ради мають іншу, ніж сільські, селищні й міські ради, природу. Вони не виступають представницькими органами обласних і районних громад. Конституція України не визнає існування таких громад і не розглядає населення області, району як суб’єкта місцевого самоврядування. Обласні, районні ради розглядаються як органи місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами.

Очолює обласну, районну раду його голова, який обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Повноваження голови ради можуть бути припинені радою достроково, якщо за його звільнення проголосувало не менш ніж дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Голова ради працює в раді на постійній основі. Він не може мати іншого представницького мандата, поєднувати свою службову діяльність з іншою роботою, зокрема й на громадських засадах (крім викладацької, наукової й творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Обласні, районні ради можуть утворювати президію (колегію) ради в складі голови ради, його заступника, голів постійних комісій ради, уповноважених представників депутатських груп і фракцій, яка є дорадчим органом ради. Президія (колегія) ради попередньо готовить погоджені пропозиції й рекомендації з питань, які передбачається внести на розгляд ради, вона може ухвалювати рішення дорадчого характеру. Обласні, районні ради не утворюють власних виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються ними обласній, районній державній адміністрації.

Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, здійснює виконавчий апарат ради. Він сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії й зв’язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами й посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради очолює голова відповідного ради.

У містах з районним розподілом питання створення районних у місті рад віднесені до компетенції міських рад (ст.ст. 5, 41, 51, 52-54 Закону).

Для реалізації рішень представницьких органів місцевого самоврядування первинного рівня й здійснення інших завдань створюються виконавчі органи місцевого самоврядування, тобто органи, які згідно з Конституцією й законами України створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у випадку їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування в межах, визначених законодавством України. В Україні виконавчими органами місцевого самоврядування є виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад, відділи, управління й інші створювані радами виконавчі органі (ст. 11 Закону).

У Всесвітній Декларації місцевого самоврядування підкреслюється, що «місцеві органи влади повинні встановити власні внутрішні адміністративні структури для того, щоб пристосувати їх до місцевих потреб і забезпечити ефективне управління» (ст. 5). Європейська Хартія місцевого самоврядування конкретизує це положення. Так, уст. 6 визначено, що «...місцеві органи влади повинні мати можливість, не порушуючи найбільш загальних законодавчих положень, самостійно визначати свої внутрішні адміністративні структури для того, щоб вони відповідали місцевим потребам і забезпечували ефективне управління».

Виконавчі органи місцевого самоврядування є формою здійснення територіальною громадою функцій самоврядування. Тому ці органи залежать не тільки від представницьких органів місцевого самоврядування, які їх сформували, але й від територіальних громад, здатних політично впливати на їхню діяльність.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах Рад підконтрольні й підзвітні відповіднимрадам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади − також підконтрольні відповідниморганам виконавчої влади, що відповідає змісту ст.3 Європейської Хартії місцевого самоврядування, у якій підкреслюється: «Ради або збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органі».

У сільських радах, які представляють територіальні громади, де нараховують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органа ради (крім розпорядження земельними й природними ресурсами) здійснює сільський голова одноосібно.

Виконавчий комітет ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до формування нового складу виконавчого комітету.

Питання організації управління районами в містах стосуються компетенції міських рад. Особливості утворення, здійснення повноважень, організації роботи виконавчих комітетів районних у місті рад закріплено в ст.ст. 41, 51-54 Закону (у Донецьку — 9 районів у місті, і в кожному з них утворена районна в місті рада і її виконком).

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради − за пропозицією голови відповідного ради (ст. 51 Закону).

Виконавчий комітет ради утворюється в складі відповідного сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради − голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, посадової особи, яка управляє справами (секретаря), а також керівників відділів, управлінь і інших виконавчих органів ради, інших осіб.

До складу виконавчих комітетів рад входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної в місті ради — голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради.

Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, що працюють у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов’язків із відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи й інших витрат, пов’язаних з виконанням обов’язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.

На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради й працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісництва їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), які встановлені ЗакономУкураины «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Всесвітня декларація місцевого самоврядування в ст. 5 закріпила, що «умови прийняття на роботу й можливості навчання посадовим особам місцевих органів самоврядування повинні демонструвати привабливість перспективи службової кар’єри. Центральні органі влади повинні сприяти впровадженню системи заохочень і просування по службі в органах місцевого самоврядування».

Аналогічне положення міститься й у Європейській Хартії місцевого самоврядування: «Умови роботи посадових осіб органів місцевого самоврядування повинні бути такими, щоб можна було забезпечити відбір висококваліфікованих кадрів, які базується на принципах врахування досвіду й компетентності; для цього необхідно забезпечити відповідні умови професійної підготовки, оплати й просування по службі» (ст. 6).

До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, окрім секретаря ради.

Згідно з Конституцією України (ч. 2 ст. 141) територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають сільських, селищних, міських голів строком на п’ять років (відповідно до Закону України від 01.02.2011г.). Виступаючи одноособовим представником територіальної громади сільський, селищний, міський голова покликаний політично зрівноважити відповідну раду, яка виступає як колективний орган цієї ж громади.

Стаття 12 Закону визначає сільського, селищного, міського голову головною посадовою особою відповідної територіальної громади, який здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на його засіданнях.

Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, поєднувати свою службову діяльність із іншою посадою, зокрема на громадських засадах (окрім викладацької, наукової й творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.