Вопросы для самоконтроля.

1. Расскажите о наиболее типичных структурах управления крупных зарубежных городов.

2. Самостоятельно изучите принципы и структуру управления крупных городов США, Канады, Японии, Западной и Восточной Европы.

3. Как в ХХ веке складывалась система МСУ в крупных городах в рамках теории «Нового государственного управления»?

4. Какой, на Ваш взгляд, зарубежный опыт управления крупными зарубежными городами применим в современной России?

5. Поразмышляйте, почему крупным городам не передают часть государственного суверенитета?

Глава 3. Особенности организации системы управления в городе федерального значения Москве

Очевидно, что далеко не все элементы систем управления крупными городами, используемые в международной практике, применимы к российским реалиям, хотя опыт зарубежных стран должен учитываться при решении соответствующих вопросов применительно к Москве и Санкт-Петербургу.

Спецификой правового положения городов федерального значения в Российской Федерации в соответствии с Конституцией является их статус субъектов Российской Федерации, и в то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 1995 г. № 154 не дали ответа на вопрос, являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.

Правовой статус городов федерального значения был уточнен в Федеральном законе Российской Федерации № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., статья 79 которого определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Особенности организации местного самоуправления в городах

Федерального значения

В соответствии с уставами городов федерального значения как субъектов Российской Федерации МСУ в них осуществляется на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения признается часть его территории, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы².

Подходы, принятые в Федеральном законе 2003 года № 131-ФЗ, позволяют развивать МСУ в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

На сегодняшний день МСУ в городах федерального значения организовано на основе следующих принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах:

• принцип сохранения единства городского хозяйства – удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг (водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт и т.д.), традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т.е. государственном) уровне;

• принцип субсидиарной ответственности органов гос. власти городов федерального значения и органов МСУ внутригородских муниципальных образований перед населением;

• принцип унификации структур и организации деятельности органов МСУ внутригородских муниципальных образований в связи с необходимостью организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов;

• принцип сохранения единства бюджетной системы города – регулирование законами городов федерального значения источников и объемов доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создание общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований;

• принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города, что позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

Москва – особый город, выполняющий столичные функции. Уникальность Москвы выражена в ее экономической и политической значимости. 28 июня 1995 года Московской городской Думой был принят Устав города Москвы³, устанавливающий двойной статус органов власти города. Представительным органом городского самоуправления и одновременно представительным и законодательным органом гос. власти города Москвы являлась Московская городская дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом гос. власти – Московская городская администрация (мэрия). Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имела территориальные отделения в районах Москвы – районные управы.

В то же время, Конституцией Российской Федерации установлено, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. В результате коллизии – данного конституционного положения и о единой системе исполнительной власти в составе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ – невозможно образовывать общегородские органы власти, обладающие «двойным статусом» органа гос. власти и органа МСУ. В связи с этим возникла необходимость в реформировании системы управления городом. Начиная с июня 1998 г., в Устав города Москвы периодически вносились изменения. Так, согласно Положению о префектуре административного округа города Москвы, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. №981-ПП⁴, префектура, территориальный орган исполнительной власти, осуществляет контрольную координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территории административного округа. Управа района, согласно Положению об Управе района города Москвы, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. №981-ПП⁵, – территориальный орган исполнительной власти города, подведомственный Правительству Москвы.

Таким образом, в Москве сформировалась трехуровневая система органов государственной власти (рис. 3.2).

Рис. 3.2. Состав органов государственной власти в Москве⁶