1.1.2. Кадровое резервирование как процесс
В тоже время, Иванова Л.Л. убедительно доказывает, что общую систему кадрового резервирования государственной гражданской службы можно считать напрямую взаимосвязанной с общегосударственной кадровой политикой (см. рис. 1.1.2.).
Рисунок 1.1.2 Система кадрового резервирования государственной гражданской службы
Как отмечается в работах Ивановой Л.Л. и Пицика Н.И,9, процессы современного кадрового резервирования в системах государственной службы в целом проходят в соответствии с четырьмя базовыми подходами или технологиями формирования:
Классический институциональный подход – кадровый учет исходя из положения в политической иерархии (характер институций по выявлению наиболее талантливых и перспективных работников через деятельность политических партий и объединений);
Неоинституциональный подход – конкурентная борьба различных политических группировок с целью обновления политической элиты (действие политического лобби);
Структурно-функциональный подход - выполнение функций политических, квази-политических и бизнес социализаций и рекрутирования;
Системный подход – через реализацию общегосударственной кадровой политики по всей ее управленческой иерархии (то есть некий комплекс взаимосвязанных процессов, элементов и процедур).
Таким образом, формирование процессов и процедур кадрового резервирования государственных служащих – это, в настоящее время, хроническое явление, укрепление и развитие которого возникло сравнительно недавно, более того, очевидно, что категориальный аппарат института резервирования управленческих кадров требует дальнейшего совершенствования.
1.2. Особенности формирования резервов управленческих кадров в регионах Российской Федерации
Как и в целом по стране, кадровые резервы в субъектах Российской Федерации создаются для замещения вакантных должностей гражданской службы на конкурсной основе, а общие положения о кадровом резерве государственных служащих закреплены в законах субъектов Федерации о гражданской службе.
Согласно официальной статистике, «анализ потребности организаций в работниках по профессиональным группам показывает, что за период с 31 октября 2010 г. по 31 октября 2012 г. наиболее значительно увеличилась потребность организаций в специалистах высшего уровня квалификации (на 53,9 тыс. или в 1,4 раза); в специалистах среднего уровня квалификации (на 37,1 тыс. или в 1,4 раза)», «около 61% всех вакансий сложились в организациях с государственной и муниципальной формой собственности и 39% - в организациях с негосударственными формами собственности», более того, «в организациях с государственной и муниципальной формой собственности большую часть потребности в работниках составляли специалисты высшего (30%) и среднего (24%) уровня квалификации и неквалифицированные рабочие (12%)»10, т.е., в целом по стране, именно в государственных структурах, проблема «кадрового голода» остается наиболее актуальной.
Следует отметить, что в рамках законодательного оформления положений по формированию кадровых резервов, субъекты Российской Федерации имеют определенные различия:
вопросы, посвященные порядку формирования, подготовки и использования кадрового резерва, регулируются в специально принятых для этого нормативных актах (чаще областях) (например, законы «О кадровых резервах государственной службы в Калужской области» от 30 января 2004 г. № 289-ОЗ11, «О порядке зачисления в резерв и нахождения в резерве государственной службы Сахалинской области» от 4 февраля 2002 г. № 31412, «О кадровом резерве на государственной гражданской службе Тамбовской области» от 24 ноября 2006 г. № 116-З13);
принимаются законодательные акты на уровне региональных правительств (например, Постановление Правительства Республики Тыва от 18 мая 2006 г. № 628 «Об утверждении Положения о кадровом резерве в органах государственной власти Республики Тыва»14).
вопросы формирования управленческих кадровых резервов регулируются в актах глав (высших должностных лиц) соответствующего субъекта Российской Федерации (чаще, почему-то именно в регионах-республиках) (например: Указ Президента Республики Адыгея от 28 апреля 2006 г. № 40 «О кадровом резерве на государственной гражданской службе Республики Адыгея»15, Указ Главы Республики Алтай, председателя Правительства Республики Алтай от 28 апреля 2006 г. № 152-У «Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Республики Алтай»16, от 3 октября 2005 г. № 488 «Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Республики Бурятия»17);
приняты подзаконные акты по определению оценочных показателей эффективности госслужащих, в том числе по проблемам формирования кадровых резервов (например, Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15 апреля 2010 г.№267 "О порядке разработки и утверждения индивидуальных планов профессионального развития государственных гражданских служащих Краснодарского края, замещающих должности государственной гражданской службы в администрации Краснодарского края и органах исполнительной власти Краснодарского края"18 и Самарская область).
Наряду с прочим, до сих пор, в региональных системах государственной службы активно практикуется замещение карьерных должностей в соответствии с патронажной системой по принципу «вассал моего вассала – мой вассал». При этом очевидно, что активность/стабильность различных групп интересов в «платном» и «условно-бесплатном» лоббировании «своих» кандидатур на ключевые посты повышает риски государственной стабильности, вызывает непонимание и неодобрение граждан, как следствие, увеличивает разрыв между властью и обществом19. Так, по мнению россиян (по данным ВЦИОМ), государственным властным структурам, в большей степени, недостает таких качеств, как «забота о народе» и «некоррумпированность, неподкупность».
Рис. 1.2.1. Качества реальной власти в представлении россиян 20
Представляется, что особенно сильно процессы принудительного обновления кадров, формально не выражающихся ни в одном законодательном акте субъектов Российской Федерации, проявляются при столкновениях следующих типов интересов:
«центр» - «регион» - «муниципалитет»: в случаях, когда соответствующие «становленники» принадлежат разным иерархическим «командам» (из федеральной, региональной или местной «команд» (например, имевшие место разногласия между главами регионов (утверждаемыми Москвой) и выборными мэрами региональных столиц (выбираемыми местными сообществами) (например, конфликт интересов Путина В.В. и Лужкова Ю.М.);
существующая бинарность хозяйственных подходов к управлению организацией: или по традиционному бюрократическому типу (классические чиновники), или новой бизнес-культуры высших должностных лиц, пришедших из коммерческой сферы («чистая» бизнес-элита);
Более того, данные различных независимых социологических исследований21 доказывают следующее: 1) основной причиной «кадрового голода» по регионам Российской Федерации является распространенность «кумовства», «местничества», прием на работу по знакомству и звонку (отметили 86% опрашиваемых); 2) первичное и последующее избрание или назначение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации приводят не просто к смене команд, а к росту увольняющихся с государственной службы: наблюдается отход от базовый цели института управленческих кадровых резервов, - решение проблемы «кадрового голода» в системах государственного управления.
Таким образом, на основании вышеизложенного, можно сделать ряд выводов:
Все регионы России характеризуются высокой потребностью в кадрах высшего и среднего управленческих звеньев;
Существующие правовые основы фрагментарны, т.к. не охватывают весь жизненный цикл соответствующих кадровых резервов (их формирование, функционирование, развитие и востребованность, не говоря уже о действующих «неформальных» правилах отбора и оценки кандидатов);
Есть неопределенность и неотрегулированность вопросов ротации гражданских служащих;
Существует неопределенность и несистематизированность вопросов, связанных с дополнительным профессиональным образованием (не ясно, каким образом работать с гражданами, включенными в кадровый резерв, но не состоящими на госслужбе).
Полагаем, что в субъектах Российской Федерацией, инструменты оптимизации институциональных реформ гражданской службы в целом и кадровых ресурсов госслужбы, в частности, необходимо изучать и адаптировать с точки зрения учета таких важнейших факторов, как:
неоднородность социально-экономического развития субъектов РФ;
масштабы государства, численность, приток/отток субъектов федерации;
дифференциация целевых показателей развития территорий;
содержание мероприятий, стратегический контекст и ресурсы проведения реформ.