Раздел 3 предоставление государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров
Юридическая модель функционирования МФЦ
Организационная модель функционирования МФЦ
ИКТ-обеспечение функционирования МФЦ
Стратегия развития сети МФЦ в Краснодарском крае до 2017 года
Тема 1. Юридическая модель функционирования мфц
1. Выбор организационно-правовой формы МФЦ
Для наиболее эффективного решения ставящихся перед МФЦ задач он должен обладать юридическим статусом, наделяющим его необходимыми и достаточными правами. В этой связи большое значение имеет выбор организационно-правовой формы создания МФЦ.
Первоначально необходимо определить, должен ли МФЦ обладать правами юридического лица, либо для осуществления межфункциональной и межведомственной координации возможно возложение его функций на существующий или вновь создаваемый государственный орган власти или орган местного самоуправления.
С учетом предполагаемого наделения МФЦ правомочиями межведомственной координации, получения у заинтересованных лиц и выдачи им юридически значимых документов, то есть его фактического прямого участия в процессе оказания государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций, правовой статус МФЦ должен позволять ему действовать от имени государства.
В то же время, государственно – властные полномочия деятельности МФЦ не присущи. МФЦ – связующее звено в цепи юридически значимых действий от момента обращения заинтересованного лица за получением государственной или муниципальной услуги до получения им соответствующего результата. Кроме того, обращение в МФЦ, по сути, право гражданина или организации. Общий порядок прямого взаимодействия государственных и муниципальных органов с заинтересованными лицами является основным, а через МФЦ – альтернативным способом коммуникации гражданина и власти.
МФЦ - организация, оказывающая услуги по организации и поддержанию эффективности такой коммуникации.
Одна из целей реализации проекта создания МФЦ – противодействие коррупции в работе государственных и муниципальных органов - обуславливает необходимость минимизации вмешательства этих органов в оперативную деятельность МФЦ, то есть его структурную и материальную обособленность.
В этой связи представляется наиболее целесообразным наделение МФЦ правами юридического лица.
В соответствии с действующим гражданским законодательством юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).
То есть цель создания организации имеет первостепенное значение при определении формы деятельности.
Цели создания МФЦ, безусловно, далеки от извлечения прибыли. Это в первую очередь решение социально значимого вопроса создания службы «единого окна», повышение эффективности работы государственных и муниципальных органов, реализация мероприятий административной реформы, облегчение доступа граждан и организаций к государственным и муниципальным услугам, снижение уровня коррупции во взаимоотношениях граждан и власти.
Еще одним важным моментом является личность учредителя МФЦ. Статус предполагаемых участников его деятельности предполагает наличие адекватного статуса самого МФЦ и соответственно его учредителя. Очевидным представляется, что в качестве такового должны выступать государственные исполнительные органы или органы местного самоуправления. Кроме того, деятельность МФЦ не является предпринимательской, в основной части должна на постоянной основе финансироваться его учредителем, что не свойственно организациям частной принадлежности, за исключением потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов.
Применительно к участию государства и муниципалитета в создании и деятельности юридических лиц можно выделить следующие организационно-правовые формы: государственные и муниципальные унитарные предприятия и государственные и муниципальные учреждения.
Российской практике известны случаи участия государства в уставном капитале хозяйственных обществ, чаще акционерных, однако такое участие носит исключительный характер, применяется, как правило, в отношении стратегических предприятий либо является результатом приватизации государственных или муниципальных предприятий (так называемого акционирования). Общее же правило выражено в ст. 66 ГК РФ: государственные органы и органы местного самоуправления не в праве выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.
Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Государственные и муниципальные унитарные предприятия относятся к коммерческим предприятиям, но, тем не менее, имеют целевой характер деятельности; они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, обладают равными правами в хозяйственной деятельности наряду с иными коммерческими организациями. Иными словами эта форма организации деятельности интересна применительно к МФЦ, однако следует иметь в виду и ряд моментов, ограничивающих возможность ее применения для организации таких центров.
В соответствии с Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:
необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
Таким образом, основная деятельность МФЦ не подпадает под приведенные выше случаи создания унитарных предприятий.
С учетом изложенных выше обстоятельств, для организации МФЦ более близкой представляется организационно-правовая форма некоммерческой организации, учреждаемой исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления
Некоммерческие организации также могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.
В этой связи следует рассмотреть организационно-правовую форму государственного и муниципального учреждения - некоммерческой организации, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением.
Бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.
Таким образом, определение вида государственного или муниципального учреждения зависит от той степени его самостоятельности, которую изначально устанавливает его учредитель.
Бюджетное учреждение обладает меньшей степенью такой самостоятельности и соответственно меньшим уровнем ответственности – его учредитель, финансируя его деятельность, несет имущественную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения.
Бюджетное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета в органах казначейства, в соответствии с бюджетной сметой. Соответственно заработная плата его сотрудников также определяется сметным методом, на основе установления тарифных ставок.
Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются.
Доходы государственного бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов государственного бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от оказания платных услуг или как доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности.
Автономное учреждение, по сути, полноценный субъект хозяйственной деятельности – его доходы поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано; имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
Финансирование деятельности автономных учреждений осуществляется на основании установленных учредителем заданий в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью.
Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Большая финансовая самостоятельность автономного учреждения по сравнению с бюджетным учреждением позволяет ему самостоятельно определять условия вознаграждения его сотрудников за выполнение их трудовых обязанностей, что является важным элементов мотивации персонала на достижение лучшего результата.
Кроме заданий учредителя и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
Государственные автономные учреждения в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях.
Применительно к особенностям деятельности МФЦ, направленности ее на оптимизацию взаимодействия государства и общества, примечательным является положение ст. 10 ФЗ от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» о формировании наблюдательного совета автономного учреждения. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.
Исходя из этого, формат работы МФЦ в организационно-правовой форме автономного учреждения интересен не только с точки зрения его имущественной самостоятельности, но и с точки зрения организации диалога между обществом и властью.
Сравнительные характеристики возможных организационно-правовых форм создания МФЦ приведены в таблице.
Таблица 5.1. Сравнительные характеристики возможных организационно-правовых форм МФЦ
При построении юридической модели МФЦ необходимо определить и оптимальный уровень его ведомственной принадлежности.
Опыт создания МФЦ в России и за ее пределами показывает возможность учреждения таких центров как централизованно (на уровне субъектов федерации), так и на местном уровне.
Организация самостоятельного МФЦ в отдельно взятом муниципальном образовании, безусловно, позволяет в большей степени адаптировать его деятельность для оказания муниципальных услуг в данном муниципалитете. Однако это потребует от органов местного самоуправления решения ряда серьезных организационных и финансовых вопросов: наделение МФЦ недвижимым имуществом, инвентарем, оргтехникой, денежными средствами для выполнения своих функций; заключение соглашений с федеральными государственными органами и государственными органами субъекта РФ, а также многофункциональными центрами других муниципальных образований, методическое обеспечение деятельности центра.
Муниципальная принадлежность МФЦ эффективна в том случае, когда центр является единичной, исключительно локальной структурой. Формирование процесса предоставления государственных и муниципальных услуг на основе принципа «единого окна» подразумевает создание системы взаимосвязанных центров, имеющих единую методологию работы, обеспечивающей беспрепятственное прохождение межведомственной информации, единое качество предоставляемых государственных и муниципальных услуг.
Наиболее оптимальной представляется создание единого МФЦ, учреждаемого высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, и формирование на местном уровне его обособленных подразделений.
Такая структура позволить решить ряд очень значимых задач.
Во-первых, необходимые для работы соглашения о межведомственном взаимодействии с федеральными и региональными органами власти заключаются самим МФЦ, при этом их действие автоматически распространяется на отношения между обособленными подразделениями таких органов и МФЦ на местах. То есть, отпадает необходимость заключения таких соглашений каждым местным МФЦ, отношения между местными подразделениями центра координируются без дополнительных громоздких процедур горизонтальных согласований.
Во-вторых, наличие централизованной структуры позволяет создать единую информационную сеть, обеспечивающую обмен данными между центрами и участниками МФЦ, в живом режиме проводить мониторинг деятельности МФЦ на местах, разрабатывать и внедрять единые стандарты работы.
В-третьих, формирование региональной структуры снижает нагрузку на местные бюджеты, дефицит которых может явиться препятствием для создания МФЦ в соответствующем муниципальном образовании.
С учетом изложенного, можно определить как наиболее оптимальные следующие параметры организации МФЦ.
МФЦ – юридическое лицо, учреждаемое высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, обладающее обособленным имуществом, способное от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности.
МФЦ – некоммерческая организация, создаваемая в форме автономного учреждения.
МФЦ – централизованная региональная организация с обособленными подразделениями в муниципальных образованиях (на начальной стадии – в муниципальных районах, по мере развития – в поселениях)