6.5 Мемлекеттік басқарудың функционалдық құрылымы және оның заңдылық рәсімделуі

Мемлекеттік басқару функциялары және мемлекеттік органдардың басқарушылық функциялары (сыртқы және ішкі, жалпы және өзгешелікті) жиынтықта және бір-бірімен өзара әрекеттесуде мемлекеттік басқарудың күрделі, көп деңгейлі функциональдық құрылымын құрылымдайды. Бұл құрылым мемлекеттің басқарушылық өзара байланысы — басқару және қоғамдық жүйе субьектісі секілді, оның басқарушылық жүйесі ретінде ішкі сақталуы мен қозғалмалылығын қамтамасыз етеді. Мемлекеттік басқарудың функциональдық құрылымы түзілісімен салмақ түсетін «қаңқа» ретінде мемлекеттік басқару функциялары көрінеді, мемлекеттік органдардың басқарушылық функциялары соның маңына және сол үшін құрылымдалады. Нәтижесінде мемлекеттік басқарудың әрбір функциясы тігінен және көлденеңінен бөлшектенген мемлекеттік органдардың басқарушылық функцияларының белгілі бір кешені арқылы жүзеге асырылады.

Мемлекеттік басқарудың функциональдық құрылымының сипатына және сыртқы пішініне көптеген жағдайлар әсер етеді, олар: басқарылатын нысандардың өзін-өзі басқару деңгейі, жергілікті өзін-өзі басқарудың дамушылығы, мемлекеттік құрылымның формасы, басқару формасы, мемлекеттің өзінің ерекшеліктері — оның демократизмі, әлеуметтік бағыттылық, құқықтық рәсімдеу, т.б. Сондықтан мемлекеттік басқарудың функциональдық құрылымында бір жағынан ұтымдылық пен тиімділікті, екінші жағынан өзгерген мақсаттарға икемділік және бейімделушілігін ұстап тұру үшін нақты қиындықтар болады. Әсіресе ұтымдылық пен тиімділікті қамтамасыз ету айырықша күрделі. Мемлекеттік басқарудың әрбір функциясы мемлекеттік органдардың басқарушылық функциялары көмегімен тиісті жүзеге асыруға ие болуы үшін, яғни басқарушылық әсер етудің тігінен жедел және айқын түрдегі «өтімділігі» болуы үшін қажет.

Орталық, федералдық мемлекеттік органдар тарапынан туындаған басқарушылық әсер ету төменге қозғалыста түрін өзгертпей, тиісті дәрежеде түрін өзгертіп және нақтыландыратындай «өтімділік» қажет. Осыдан келіп тігінен атқарушылық биліктің, құқықтық реттеудің, заңдылықтың, мемлекеттік қызметкерлерді кәсіби даярлаудың, олардың мемлекеттік қызметке кірісерде ант беруінің, басқа да көптеген сәттердің көкейкестілігі туындайды. Мұндай жағдайда мемлекеттік басқарудың функционалдық құрылымымен «жұмыста» жүйелілік-функционалдық әдісі (ұстанымы), танымдық, нормативтік және практикалық процестерді тәртіптеуге мүмкіндік беретін талаптар мен ережелерді сақтау ерекше мәнге ие.

Бәрінен бұрын сөз басқарудың функцияларын обьективтендіру туралы болып отыр, өйткені оларды анықтау процесі төменнен — басқарылатын нысандардың мүдделері мен басқарушылық қажеттіліктерден жүруі тиіс. Қандай да мемлекеттік органдар қандай көлемде басқара алады, оның ішінде жергілікті өзін өзі басқару органдары да бар, бұлар туралы пікірталастар ертеден-ақ жүріп келеді, төменгі тұрғандардың құзіреттілігін кеңейту және кеңейту туралы талаптар қайталанып айтылуда. Алайда қазіргі уақытқа дейін «жоғарыдан» мәселелер әдетте бюрократиялық жолмен шешіледі, ал «төменнен» — демократиялық жолмен шешіледі дейтін жалпы ұстанымдардан шығатын абстрактылық тұжырым басымдықта келеді. Көбісі басқарушылық шешімдердің сапасына емес, қабылдану деңгейі мен процедураларына келіп тіреледі.

Оның үстіне проблема мәні, қысқаша айтқанда тиісті басқарылатын нысандар қызмет көрсететін қоғамдық қажеттіліктердің көлеміне және сипаты мен ұйымдастырылуына келіп тіреуге болатын мейлінше басқа және барынша обьективті негіздемелерге ие болады. Ал бұл қажеттілік сипаттамалары басқарылатын нысандардың қызметі технологиясына, оның мамандануына және кооперациясына келтіреді. Принципінде мұнда жағдай ерекше өзгере қоймайды, содан келіп көптеген басқарылатын нысандар жеке және басқа аралас меншікте орналасып және еркін нарықтық экономика мен қызмет саласы жағдайында қызмет ете алады. Кез келген жағдайда мемлекет қоғамдық процестерді қадағалап, белгіленген нормалар (ережелер) аясында олардың ағындауын бақылауға, оларда өз азаматтарының құқықтары мен еркіндіктерінің сақталуын қамтамасыз етуге мәжбүр.

Демек, мемлекеттік органдардың әрбір деңгейі (буыны) еркін аталған мемлекеттік органдар білдіретін тұрғындардың қажеттіліктері мен мүдделерін тікелей қамтамасыз ететін басқарылатын обьектілерге әсер етіп және басқарушылық функцияларды (қажетті көлемде) жүзеге асыра алады. Керіден ұстаным қарапайым ғана: дара ерекшенің тағдырын анықтау үшін, ал ерекше — жалпының тағдырын болмайды. Бұл жүйелілік байланыстарды бұзады. Соған сәйкесінше, әрбір жоғары тұрушы деңгей төменгі тұрған буын жүзеге асыру жағдайында емес мемлекеттік органдардың басқарушылық функцияларын ғана жүзеге асыруды өзіне алуы тиіс.

Екінші аспект мемлекеттік органдардың басқарушылық функциясын заңдылық рәсімдеумен (атап көрсетеміз!) және оларды мемлекеттік органдардың құзіретіне бекітумен байланысты. Мемлекеттік органның алдында тұрған мақсаттар және ол осы мақсаттар жолында жүзеге асыруға тиіс басқарушылық функциялардың жиынтығы анық болып және оның құзіреттілігіне жеткілікті сипатталып жазылуы тиіс екендігі тезисі ерекше дәледемені қажет етпейтіні анық. Сол кезде мемлекеттік органның не үшін құрылғаны және оның қалай нақты әрекет ететіні түсінікті болады. Алайда нормативтік практикада бұл талап сақталмайды: басқарушылық функциялары мен мақсаттарды сипаттау тиісті мемлекеттік орган шешуі керек деп саналатын белгілі бір ребустарды — міндеттерді сипаттаумен алмастырылған. Басқару саласындағы мемлекеттік орган нені және қалай істеуге міндетті екендігіндегі мұндай белгісіздік былай қарағанда күшейтілген басқарушылық белсенділікте (жүздеген мың адам таңертеңнен кешке дейін жұмыста) әсерлі басқарушылық ықпал етуді басқарылатын нысандар сезінбейітіндігіне әкеліп соғады.

Мемлекеттік органдардың басқарушылық функцияларының құқықтық сипаттамалары туралы, соған сәйкестікте мемлекеттік органдардың құзіретінде оларды бекіту туралы мәселе абстрактылы теориялық емес, қайта тікелей практикалық болып табылады, өйткені ол мемлекеттік органдардың құқықтық құзіретінің жетілдірілуіне және осы негізде оның басқарушылық қызметінің жақсаруына алып келеді. Өйткені, мемлекеттік органдардың құзіреттерін олардың мемлекеттік-биліктік өкілеттіктері есебімен дәстүрлі түрде анықтау бұл құзіреттілікті әрбір мемлекеттік органға (қай-қайсысы да құқықты) қолданымды нақты саралауға мүмкіндік бермейді. Өкілеттіктің теңдестігі ылғи да жойыла бермейді және құрылымдау нәтижесінде өкілеттіктерге қосымша тағы да құқық және органның міндеттері қосылады. Мемлекеттік органдардың басқару функцияларын құқықтық жағынан бекіту (тігінен және көлденеңінен келісілген) олардың құзіреттілігіне басқарылатын нысандар және өзге мемлекеттік органдармен олардың өзара байланысы сипаты есебімен әр түрлі мемлекеттік органдардың басқарушылық әсер етуінің мазмұнын нақтылау және айқын білдіру мүмкіндігін береді.

Жүйелілік-функциональдық ұстанымы әдістемесі мемлекеттік басқарудың ұйымдық құрылымдарының әр түрлі буындары үшін басқарушылық функциялардың типтік модельдерін негіздеу секілді мемлекеттік басқарудың функциональдық құрылымының аспектісін жария етуге мүмкіндік береді.

Басқарылатын нысандар немесе олардың аумақтық және салалық қосалқы жүйелері қаншалықты ерекшелікті болғанымен, одан мемлекеттік органдардың бір немесе бірнеше деңгейіндегі басқарушылық функциялар жиынтығы мен сәйкестенуі тиіс басқарушылық әсер етулерде қажеттіліктердің белгілі бір жиынтығын бөлектеп қарауға болады. Көптеген елдерде өнеркәәсіп, аграрлық сектор, әлеуметтік-мәдени құрылыс, әкімшілік тәртіптеу салаларын әкімшілік басқарудың типтік (немесе бас) схемасын жасау және практикалық игеру тәжірибесі бар. Мұндай жұмыстар бизнес саласында да жүргізілуде. Басқару мақсаттарымен бір бағытта, ал екіншісінде — басқарылатын нысандардың басқарушылық қажеттіліктерімен келісілген мемлекеттік органдардың басқарушылық функцияларының дұрыс іріктелген комбинациясы мемлекеттік басқарудың әсерлілігін көтеруге мейлінше жағдай жасайды.

Негізінен мемлекеттік органдардың басқарушылық функциясының белгілі бір классификаторларына негізделген нақ біліктілік моделденуі ерекшеліктен жалпы, сыртқыдан ішкі, қысқа мерзімдіден ұзақ мерзімді, т.б., ауыспалыдан басқарудың тұрақты функциясын бөлектеуге мүмкіндік береді. Сол арқылы басқарудың көнерген функцияларын жауып тастамай және жаңа, перспективалысының қалыптасуына кедергі келтірмей, мемлекеттік басқарудың функционалдық құрылымы әрбір тарихи сәтте қоғамдық сұраныстарға және күтілімдерге сәйкес келетіндей ету керек.

Мемлекеттік басқару жүйесіндегі тікелей және кері байланыс

Бұл мәселе барынша тиянақты назар аударып, зерттеуді қажет етеді, өйткені көптеген зерттеушілер қасақана түрде оны шиеленістіріп отырған. Бұл мәселе барынша назар аударып, зерттеуге тұрады, өйткені, көптеген зерттеушілер оны қасақана былықтырып жіберген. Кейбір зерттеушілер өздерінің пікірінше, бұл байланыстарды басқаруды қоғамдық процестермен қамтамасыз ету онсыз мүмкін болмайтын тіке, қатаң, деспоти калық түрде көреді. Басқалары бұл байланыстарда басқарушылық әсер етуді жоққа шығаратын, ал кері байланыстарға түпсіз талаптар мен кінәлаулар түрінде былыққан сипат беретін өзімшілідік «мен қалаймын» басынушылығы үстемдік етеді деп тұжырымдайды.

Бұл мәселедегі қосымша түрдегі белгісіздіктер федерализм принципінде құрылымдалған демократиялық құқықтық мемлекеттің қалыптасуы барысында туындады. Жергілікті өзін-өзі басқару мен мемлекеттік биліктің өкілетті органдарының тігінінен бағыныштылығынан әлеуметтік негізделген ыңғайда бас тартуы төменгі тұрған органдардың жоғары тұрған заңдылық актілерінен өздерін еркін деп қарауына алып келді, соның салдарынан мемлекет аясында тұтастықтағы, келісілген құқықтық «алаңның» құрылымдалуымен және әрекетімен қиындықтар туындады. Оның үстіне онсыз құқықтық мемлекет бола алмайтын заңдылық принципі бұзылды. Өкілетті органдардың бағыныштылығының логикалық жағынан түсінікті түрде болмауы қатаң вертикальдық бағыныштылықсыз басқаруға қабілетін жоғалтатын атқарушы билік органдарына ұқсастығы бойынша ауыса бастады.

Мемлекеттік басқаруды кім қалай түсіндірсе де, онда міндетті түрде өзіне мемлекеттік басқарудың көп қырлы элементтерін (және компоненттерін) және оларды енгізетін басқарылатын нысандарды бағындыратын және өткізіп жіберетін басқарушылық әсер ету ұсынылуы тиіс. Егер кез келген мемлекеттік органда туындаған басқарушылық әсер ету басқарылатын нысандағы адамға жетпесе және оның тәртібі мен қызметіне әсерін тигізбесе, онда мұндай мемлекеттік басқару іске асырылмайды. Басқарушылық әсер ету жүйелерін алып тастаңыз — сонда мемлекет тарапынан басқару бәсекелестік, тіпті кейде дау-жанжалды әлсіреткен күресте бытыраңқылықта, қарама-қайшылықта әрекет ете бастайтын жекелеген бөліктер мен элементтерге (енді қосалқы жүйелер де, буындар да емес) бөлшектенеді. Мемлекеттік басқарудың мағынасы көптеген әлеуметтік күштер мен мүдделерге бөлінген қоғамда белгілі бір тыныштықты, келісімпаздықты, адамдардың санасының, тәртібі мен қызметінің мақсатқа орайласуын, қатынастардың үйлесімділігі мен үдемелі дамуды қамтамасыз ететіндей ахуалдан тұрады.

Тікелей вертикалды (тігінен) байланыстардың көкейкестілігі сонымен бірге мемлекеттік басқарудың компоненттерінің (федерация субьектілері қосалқы жүйелері мен әкімшілік-аумақтық құрылымдарының, мемлекеттік органдардың және лауазымды тұлғалардың, басқарушылық процестердің өзге де қатысушыларының) ауқымды автономиясына (еркіндігі мен дербестігіне) және олардың арасында мазмұнды көлденеңінен өзара байланыстардың орнығуына қарама-қайшы келмейді. Күшті көлденең өзара байланыстардың болуы нақ мемлекеттік басқару жүйесіне қуатты дамыған төменгі қабаттарымен аяқталған пирамидалық түр береді.

Мемлекеттік басқару ұғымы тиісінше орталығында басқарушылық әсер ету тұратын құбылыс ретінде қоғамдық тіршілік қызметінің мақсатқа сәйкес және тиімді қызмет етуі мен дамуын қамтамасыз ететін қоғамның ұжымдық және жеке мүшелерімен мемлекеттің ұйымдық ынтымақтастығы ретінде оның екінші ұғымына қарама-қайшы келмейді. Тікелей байланыстарда басымдықпен басқарушылық әсер етулер ерекшеленеді. Кері байланыстарда бірінші орынға ынтымақтастық, өзара әрекет ету, бастаманның төменнен көтерілуі, тікелей байланыстардың қабылдануы, олардың нәтижелелігі сәттері және басқалары шығарылады. Бұл басқарушылық әсер етуге реакция білдіру ғана емес, сондай-ақ оларды құру туралы мәселенің қойылуы да. Мұнда проблема мемлекеттік басқару жүйесінде тікелей және кері байланыстардың қатынасында тұжырымдалады.

Тікелей байланыстар жағына қиғаштықтар мемлекеттік басқарудың авторитарлық бюрократиялануына және оның ұтымдылығы мен тиімділігінің төмендеуіне, ал кері байланыстар жағына бұрылу (үйлеспеушілік көздерінің көптігі болғанда) — әркім өзімен-өзі санасып, өзінің жеке басының мүддесін жүзеге асыруға ұмтылғандағы басқарудың жансыздануы мен құлдырауына соқтыруы мүмкін.

Мемлекеттік басқару жүйесіндегі тікелей байланыстарға елеулі ғылыми әдебиеттер арналды, оның ішінде негізінен әкімшілік құқық саласы да қамтылған. Лекциялардың осы курсында да олар туралы аз айтылмайды. Сондықтан да мемлекеттік басқару теориясында мүлдем дерлік қаралмаған кері байланыстар сипаттамасына тоқталғымыз келеді.

Өзін-өзі басқарудағы жүйелерді ұйымдастыруда және олардың қызмет етуінде кері байланыстардың ролі алғаш рет Н. Винердің, Г. Клаустың, Л. Берталанфидің еңбектерінде талданды. Н. Винер кері байланысты "бұйрықтардың өткен жолғы орындалуымен болашақ ахуалды реттеуге мүмкіндік беретін ерекшелік" деп түсінді. Л.А. Петрушенко кері байланыстың принципіне арнаулы жұмыс арнады, оның мәнін ол "берілген жағдайдан басқару жүйесінің кез-келген ауытқуы берілген жағдайда жүйені ұстап тұруы үшін түрде ылғи да бағытталған жүйеде жаңа қозғалыстың туындауының көзі болып табылады" деп түйіндеді.

Мемлекеттік басқару жүйесінде кері байланыстардың екі типін қарастыру мүмкін болып табылады, олар: объектілі және субъектілі, олар қалыптасу және жүзеге асырылу орындарымен байланысты.

Объектілік кері байланыстар мемлекеттік басқару субьектілерінің компоненттерінің басқарушылық әсер етулерін басқарылатын нысандардың қабылдау деңгейін, тереңдігін, барабарлығын, соңғысының оның қызмет етуіндегі және дамуындағы шынайы ролін көрсетеді. Өйткені, әрбір басқарушы компонентке оның белсенділігінің басқарылатын нысандардың қызмет етуіне қалай енетіндігін, бәрінен бұрын оған басқарушылық әсер етулердің шешімдерінде тіркелген оның идеялары, ойлары, мақсаттары жалпы жете ме, солардың анықтығын және дер кезінде білу қажет. Мазмұнды және ақиқат обьектілік кері байланыстардың болмауы немесе толық еместігі мемлекеттік басқару мемлекеттік басқару субьектілерінің қызметі мен ұйымдастырылуы тиімділігін және ұтымыдылығын анықтауға және оларды көтеру бойынша шараларды жасауға мүмкіндік бермейді. Мұндай жағдайда басқарылатын нысандардың мақсаттары мен мүдделері, қажеттіліктері нашар ұсынылады.

Субъектілік кері байланыстар тұтастай мемлекеттік басқару субьектілерін, олардың қосалқы жүйелерін, буындары мен жекелеген компоненттерінің қызметін және өзіндік, ішкі ұйымдастырылуының мақсатқа лайықтылығын және тиімділігін сипаттайды.

Басқарушы жүйе, оның әрбір құрылымдық бөлімі ретінде мемлекеттің күрделілігі, иерархиялылығы, көп компоненттілігі және көп элементтілігі субьектілік кері байланыстардың актуалдылығын және басқарушылық мәнділігін шарттастырады. Олар әрбір төменгі тұрған деңгейдің жоғары тұрғандардың шешімдері мен әрекетіне қалай қимыл жасайтындығын, ол өзінің қызметінде оларды қаншалықты және қандай түрде есептейтіндігін, оның өзіндік белсенділігі нәтижесінде не өтетіндігін, жоғары тұрған деңгейге оның нақты қатынасы қандайлығын, тағы да басқа көптеген нәрселерді көруге, түсінуге және бағалауға мүмкіндік береді. Мұнда басқарушылық процестердің жалған бейнесін құрайтын тікелей алдау, жемқорлық, ақпаратты бұрмалау құбылыстарына назар аудармай өтуге болмайды.

Субъектілік кері байланыстарға мыналар жатады: мемлекеттік органдардың ұйымдарын және қызметін, лауазымдық тұлғалар тарапынан өзінің міндеттерін орындауды, есептерді, ақпараттарды, т,б. бақылау, талдау және бағалау. Бұл байланыстар биліктің бөлінуі, федеративтік құрылым, дамыған жергілікті өзін-өзі басқару орын алған мемлекетте ерекше мәнге ие. Мұнда дербестікті абсолюттендіру, мемлекеттік органдардың басқа қосалқы жүйелерінің мүдделерін естен шығару, басқа құрылымдардың өкілеттіктеріне өзінің өкілеттіктерін жасанды түрде қарама-қарсы қою кері байланыстардың үзілуіне және мемлекеттік басқару субьектісінің бірін-бірі түсінбейтін және бірін-бірі қолдамайтын, одан әрі кетсе, өзара қырқысатын бөліктердің конгломератына айналуға әкеледі. Мұндай жағдайда қандай да бір мемлекеттік басқару туралы айтуға да тұрмайды.

Субъектілі кері байланыстар соңғысы құрылымдалған секілді, обьектілі кері байланыстармен біріктірілген. Обьектілі кері байланыстар мемлекеттің басқарылатын обьектілермен өзара әрекетінің тығыздығын және сенімділігін бейнелейді, олардың өзара ақпараттық алмасуы мазмұны мен көлемін көрсетеді, басқарушы компоненттердің қоғамдық тіршілік қызметінің процестерін игеру дәрежесін анықтауға мүмкіндік береді, мемлекеттік басқарудың жалпы әлеуметтік тиімділігін ашуға бағыт ұстайды. Демек, обьектілі кері байланыстармен бірлікте ғана субьектілі кері байланыстар әрбір басқарушы компоненттің ұйымдары мен қызметінің негізділігін көрсету жағдайында болады.

Лоббизм

Мемлекеттік басқаруда мүдделердің мақсаты мен міндеттерін іске асыру:

• адам құқықтары мен демократиялық бостандықтарды сақтауды;

• азаматтық қоғам институттарын тұрақты дамыту үшін қолайлы жағдайлар жасауды;

• құқықтары мен бостандықтарын адамның қоғам алдындағы жауапкершілігімен үйлестіруді;

• қоғамның мемлекеттік билік қызметін тиімді бақылауын жүзеге асыруды.

Билік органдары мен азаматтық қоғам ұйымдары арасындағы серіктестік принциптері негізінде ынтымақтастық мәдениетін қалыптастыруды;

әлеуметтік қамсыздандырудың тиімді жүйесін құруды;

қоғам мен билік мүдделерін келісімі жүйесін қалыптастыруды қамтамасыз ететін азаматтық қоғам моделін өмірге енгізуді көздейді.

Мемлекеттің қоғамға әсер ететін әлеуметтік мүдделердің түрлері:

•қоғамдық;

• мемлекеттік;

• аймақтық;

• ұлттық;

• кәсіби;

• корпоративті;

• жеке(дара).

Қабылданған шаралар нәтижесінде елде демократиялық мемлекеттің басты принципі – азаматтық қоғамның басты құндылығы ретінде қоғамдық қатынастарды ретке келтіруді іске асырылады.

Кәсіпкерлік, шағын және орта бизнес азаматтық қоғамның экономикалық негізін, ал ортаңғы сынып оның әлеуметтік базасын құрайды.

Мемлекет және азаматтық қоғам институттары халықтың бай және кедей жіктері кірістерінің арасындағы айырмашылықты қысқарту, адам мен азаматтың құқықтарын қорғау арқылы қоғамдық келісім мен саяси тұрақтылықты қамтамасыз етеді.

Мемлекеттік билік басты басымдықтан - қоғамға қызмет етуден шыға отырып, азаматтық қоғам институттарымен бірлесіп, сөз, діни ұстаным, жиылыстар бостандығын, азаматтардың бірігуге, әділ сотқа, таза да ашық сайлауға құқығын мүлтіксіз қамтамасыз ететін мемлекеттік мүдделер болады.

Мемлекет азаматтық қоғам институттарының мақсаттары бойынша әртүрлі қызметін құру және дамыту үшін жағдайды заңнамалық түрде қамтамасыз етеді. Кәсіби-бейінді негізде азаматтық қоғам институттарымен ынтымақтастық жасау билік үшін міндетті шарт болады. Мемлекеттік бағдарламаларды, республикалық және жергілікті бюджеттерді қалыптастыру жеке адам мен қоғам қажеттіліктері негізінде және оларды ескере отырып жүргізілуі аймақтық мүдделер негізінде жүзеге асырылады.

Елдегі еңбек қатынастары әлемдік стандарттар деңгейіне жетеді. Экономикалық өсу қызметкерлердің еңбекақысын арттыруға ықпал етеді. Елде мемлекеттің, жұмыс берушілер мен кәсіподақтардың әлеуметтік серіктестігі еңбек және әлеуметтік-экономикалық салалардағы мүдделерді келісудің тиімді тетігіне айналады.

Азаматтық қоғамның экономикалық құрамдас бөлігіндегі шағын және орта бизнесінің үлесі айтарлықтай өседі. Азаматтық қоғам институттары мемлекеттік органдардың тапсырысы бойынша әлеуметтік маңызы бар жобаларды жүзеге асырады, мониторинг жүргізіп, түрлі әлеуметтік-экономикалық проблемалар бойынша қоғамдық пікірді зерделейді.

Корпоративті (лоббистік)-топтар қысымы арқылы болатын мүдделер- Мұнда қоғамдағы саяси партиялардың ролі нығаяды, бұған заңнаманы демократияландыру, саяси партияларды мемлекеттік қолдауды ұлғайту, Қазақстан Республикасының Парламентіндегі және мәслихаттардағы партиялық фракциялардың рөлін күшейту ықпал ететін болады.

Мемлекет пен азаматтық қоғам институттары өмір сүру сапасының қазіргі заманғы стандарттарына қол жеткізу және адам құқықтарын қорғауды қамтамасыз ету мақсатында халыққа мемлекеттік қызмет көрсетулер сапасын арттыруға ұмтылады.

Жеке (дара)- мүмкіндігі шектелулі адамдар әлеуметтік қорғаудың жаңғыртылған мемлекеттік жүйесі мен тиісті заңнамалық база жасау негізінде өздерінің азаматтық құқықтарын іске асыруы үшін жағдаймен қамтамасыз етіледі.

Мемлекет саяси ағартудың және тиімді келіссөздер жүргізу мен жанжалдардың алдын алу мен оларды шешу дағдысына оқытудың ауқымды жүйесін құрады.

Сот практикасымен қатар қоғамдық, тұлғааралық жанжалдар мен дауларды шешудің баламалы тәсілдері қолданылады, ұлттық менталитет пен тарихи тәжірибені ескере отырып құрылған мүдделерді үйлестірудің тұтас жүйесі әрекет етеді.

Ұлттық- бұқаралық ақпарат құралдары ел өмірін объектіивті бейнелейді және қоғамдық мүдделер мен құндылықтарды қорғауға бағдарланады.

Лоббизм - (ағылш. 'lobby' - мәжілістен тыс жерлердегі күңкіл сөздер) - билік институттары ресми қызметінен тысқары жүзеге асырылатын, ықпалды іскерлер мен саясаткерлердің - лоббистердің - нақтылы бір топтардың мүдделерін қорғайтын заңжобасын жақтап, талап етілетін үкімет шешімін қабылдауға немесе өздеріне пайдалы мемлекеттік тапсырысты алу үшін талаптануы. Осы мақсатпен жеке кездесулер, байланыстар, келіссөздер ұйымдастырылады, ғылыми зерттеулердің нәтижесі баяндалған, қоғамдық пікірді зерттеу қорытындылары көрсетілген хат және телеграммалар табысталады. Әдетте, лоббистер өз мақсаттарына жету жолында ештеңеден тайынбайды: "ауыз бастырық", пара беру, қызмет көрсету, қоқан-лоқы жасау, арандату және т.б. әрекеттерге дейін барады.

Лоббизм АҚШ саяси өміріне анағұрлым жақын. Алайда, мұнда лоббизм - тек мәжілістен тыс жерлерде уағдаласу (ол да кеңінен таралған) ғана емес, сонымен қатар, заң жобаларын, биліктік-нұсқаулық актілерді сарапшылар, кеңесшілер ретінде дайындап, қабылдауға қатысудан көрініс табады. Лоббизмді заңды және заңсыз деп бөлуге болады. Екеуінің аражігін ажырату қиынға соғатындықтан, оған саяси құбылыс ретінде қарау да біржақты емес. Лоббизмге екі тәсіл қолдану қалыптасқан: тыйым салушы және құқықтық-реттеушілік. Бірінші тәсілді жақтаушылар лоббизмді қылмыстық әрекетпен теңестіреді және осы негізде заңнамалық санкциялар енгізу арқылы оны жоюға талпынады. Екінші тәсілдің жақтаушылары лоббистік белсенділікті құқықтық шеңбермен шектеуді ұсынады. Мысалы, Францияда лоббистік әрекет заңсыз болып танылса, Үндістанда сыбайлас жемқорлыққа теңдестірілген, АҚШ пен Канадада заңмен реттеледі.

Парламент депутаттарына, үкімет мүшелеріне әлдебір не басқа әлеуметтік немесе саяси күштердің пайдасы үшін әлдебір не басқа шешімдердің пайдасына (ресми емес кездесулер, пікір алмасулар, құлағдар қоғамдық аялардағы ресми емес әңгімелер мәжіліс залынан тыс жерде) ұйымдастырылған қысым көрсетулер тобы. Кәсіподақтардың, соғысқа қарсы қозғалыстардың, кәсіпорын директорларының, экономиканың аграрлық секторы өкілдерінің және т.б. парламентте өз лоббилары болуы мүмкін; осы топтардың агенттері— лоббистер.

Мемлекеттік басқарудағы типтілік және бірегейлік

Мемлекеттік басқарудың барлық компоненттері мен элементтерін белгілі бір динамикалық тұтастыққа объективті байланыстырушы жүйелілік сипаты толығымен себепті түрде мемлекеттік басқаруда қандай да бір жалпы, таралған, қандай да бір ауқымда әмбебап және сонымен бір мезгілде бір реттік, дара, қайталанбайтын нәрсені бөлу туралы мәселені қояды. Мемлекеттік басқару саласында теориялық жорамалдар мен практикалық әрекеттердің тарихи талдауы, былайынша алғанда ХХ ғасырдың ауқымында, бізде бірлік, бірегейлендіру (шаблонға салу) және типтік секілді ұғымдар жиі бірдей деп саналды және бірдей деп саналып келеді. Бірегейлендірілген (бір мәнді, бірдей) элементтер көп болған сайын, бірдей шаблондар жаппай бекітілген сайын мемлекеттік басқару жүйесінің бірлігі сенімдірек деп саналатын сияқты. Мемлекеттік органдардың барлық құрылымдары, құзіреттері, штаттары мен және басқалары үшін осылайша «жоғарыдан» бірдей таңылады, қандай да бір «рангтің» астына басқарылатын нысандар қуып тығылады, басқарушылық функцияларды жүзеге асыру мен басқарушылық қызметтерді іске қолданудың әдістерін құқықтық тәртіппен белгілеу бірегейлендіреді.

Мемлекеттік басқаруда жалпы көзқарас, басты түрде басқарушылық пирамиданың биігінен, қоғамдық құбылыстар мен жағдайлардың орасан көп қырлылығына бір тектік ұстаныммен әзірге мейлінше кеңінен таралған. Сондай-ақ мұның барлығын мемлекеттік басқарудағы типтілікпен біріктіруге болмайды.

Типтік бірегейлендіруді де, шаблондауды да білдірмейді, бастысындағы құбылысты, процесті көрсететін және онда ең маңыздысын «қамтитын» неғұрлым жалпы, анықтаушы, өзіндік ұқсасты бөлектеп алу. Типтік — бұл әрқайсысында ол әр түрлі сандық өлшемдерде ұсыныла алатын элементтердің көптігінің жалпы сапасы. Типтік бірігіп бірдей мөлшерде көрінуі және өзіне элементтердің барлық ерекшеліктерін тартып алуы тиіс емес. Оның жүйелілік өзара байланыстарды құрылымдаудың негізі ретінде қызмет ететін қандай да бір бастауды шарттастыруы да жеткілікті.

Бұл реттен қарағанда типтік проблемаға келудің әдістемесінің мәнін ашатын екі теориялық ереже маңызды болып табылады. Бәрінен бұрын мемлекеттік басқару жүйесіне обьективті түрде қаланатын шектеу назарға алынады. Оларды есепке алу мемлекеттік басқаруда типтік болуы мүмкін нәрселерге бағдарланады. Мұндай шектеулер біріншіден, қоғамдық мән деңгейіне ие болатын, басқа адамдардың мүдделерін қозғайтын және сонымен мемлекеттік басқаруға жататын адамдардың тіршілік қызметі сипатымен және ауқымымен; екіншіден, адамдардың тіршілік қызметі процесінде әрекет ететін және басқару мен адами тану шегінен тыс орналасқан стихиялық механизмдермен; үшіншіден, адами фактордың белсенділігінде жаңа заңдылықтар туралы куәландыратын басқарылатын обьектілердің қызметіндегі барлық кеңейтіліп отырған өзін-өзі басқарушылық механизмдермен; төртіншіден, басқарудың басқа субьектілерінің қоғамдық процестерге басқарушылық әсер етуімен; бесіншіден, мемлекеттік-құқықтық ұйымдастырудың өзінің мақсатқа лайықтылығымен және адамдардың тиісті тіршілік қызметтерін реттеумен құрылымдалады. Шектеулер жалпы типтіліктен мемлекеттік басқаруда да типтік болуы мүмкінді бөлектеп шығаруға жағдай жасайды.

Мемлекеттік басқарудың санына, мазмұнына және типтілік сипатына әсерін тигізетін екінші маңызды сәт мемлекеттік басқарудың субьектісінің иерархиялық, пирамидалық құрылымымен және оның әр түрлі деңгейі мен әр түрлі буындарында басқарылатын нысандардың көп түрлілігін көрсетумен сәйкестікте байланысты.

Бұдан екі тұжырым жасауға болады: а) басқарылатын нысандардың көп түрлілігі оның барлық компоненттерінің әсер етуімен мемлекеттік басқару субьектілері шегінде көрініс тауып және қамтылады; б) мемлекеттік басқару субьектісінің иерархиялық, пирамидалық құрылымы осы субьектінің ұйымдық құрылымы мен қызметінде басқарылатын нысандардың көп түрлілігінің иерархиялық пирамидалық көрінісін шарттастырады.

Осындай себептен типтіктер бәрібір мемлекеттік басқарудың көріністерінің барлық көп түрлілігін қамтуға, оларды өзіне қарай икемдеп бұруға, өзінің өлшемдерін тықпалауға міндетті емес.

Сондай типтіліктің мынадай мысалдарын келтіруге болады. Мәселен, АҚШ-тан шыққан зерттеушілер Т. Питере мен Р. Уотермен, бірнеше ондаған табысты жұмыс істеуші компаниялардың ұйымдары мен қызметін талдаудан өткізе келіп, олардан мынадай парадигмалар арқылы көрініс берген бірқатар типтік құбылыстарды тапты: 1) әрекетке бағдар; 2) тұтынушыға бұрылу; 3) дербестік және іскерлік; 4) өнімділік — адамнан; 5) өмірмен байланыс, құндылықты басшылық; 6) өз ісіңе шынайы берілгендік; 7) басқарудың қарапайым формасы, қалыпты штаты; 8) әрекеттер еркіндігі және сонымен бір мезгілде қатаңдық.

Мемлекеттік басқаруда типтік түрмен бірге және бір қатарда маңызды орын бірегей, яғни дара, өзіндік, қайталанбайтын түрге тиесілі. Бұл мемлекеттік органға аналогия принципі бойынша пайдаланатын ештеңе болмаған жағдайда, «штаттан тыс» деп аталатын жағдайлар мен ахуалда жиі әрекет етуге тура келетіндігімен туындайды. Ал егер мемлекеттік басқарудың иерархиялық құрылымының төменгі органдары туралы айтатын болсақ, онда олар ылғи да дерлік өзіндік табиғи, өндірістік, әлеуметтік және демографиялық жағдайда орналасады. Мемлекеттік органдардың құзіретін жүзеге асыруда өзіндің эвристикалық бастауларды анықтайтын адами әлеует қайталанбайтын құбылыс болып табылады.

Бірегей сөзі мемлекеттік басқарудағы белгілі еркін және шығармашылық ұстаныммен де байланысты болып келеді. Тіпті типтікті пайдаланудың өзі шаблон бойынша жүре алмайды немесе өте-мөте формалды түрде жүзеге асырылмайды. Басқару әркім өзінің орнына сәйкес онда әр күн сайын ескішілдіктегі, бірыңғай, механикалық операцияларды орындай беретін конвейерлік технология емес.

Тарих, өкінішке қарай, бірегей нәрсе мемлекеттік басқару жүйесі тарапынан, әсіресе оның жоғары деңгейлерінде нашар қабылданғандығының деректерінің молдығын көрсетеді. Мемлекеттік басқару саласында адамдардың талантымен туындаған көптеген бастамалар, өнертапқыштық жаңалықтары, жаңа формалар мен әдістер, жаңалықтар, ноу-хоулар дараланған немесе бірнеше дана күйінде ғана қалды, ең жақсы жағдайда олар туралы бұқаралық ақпарат құралдарында әйтеуір бір хабар беріп тынады. Әдетте типтік нәрсе емес, үлкен болсын, кіші болсын, қандай да бір «бастық» үшін ыңғайға қабылданымды, қолайлысын пайдалану үрдісі қалыптасты.

Басқарудың басқарушы және басқарылатын, ұйымдық және нормативтік қосалқы жүйелерінде дүниетаным мен психологияда бірегейлікке қатынасты түбірінен өзгерту, басқарушылық шығармашылыққа жол ашу, басқарушылық экспериментке құқықты заңды түрде бекіту қажет.

Мемлекеттік басқаруды сапалы жетілдірудің көздері типтік және бірегейлік болып табылады. Олардың үйлесімі оны өзіндік дамытудың ішкі серпінін құрайды. Бұны есте сақтап және практикада пайдалану қажет.

^{Негізгі әдебиеттер}

11. Қазақстан Республикасының Конституциясы.Алматы,Юрист,2003.

12. «Қазақстан Республикасындағы жергілікті мемлекеттік басқару туралы» Қазақстан Республикасының Заңы. (23 қаңтар 2001 жыл №148-11).-Алматы, 2001.

13. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекции. М.,

14. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекции Ростов-на-Дону, 2000 г.

15. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М., 2004 г.

16. Чиркин Е.В. Государственное управление.- М.,2001.

17. Чиркин Е.В. Государствоведение.М.:1999

Қосымша әдебиеттер

18. Атаманчук Г.В. Как найти формулу разделения областей?// Российские вести.1992г.11 ноября.

19. Атаманчук Г.В. Современная концепция государственного управления Россей // Государственное управление: проблемы теории, истории, практики преподавания. Ростов-на-Дону, 1993г.

20. Атаманчук Г.В. Государственное управления: рациональность и эффективность его в период структурных перемен // Ракурс. Управление: теория, практика, поиск. Минск,, 1993г.