6.4 Мемлекеттік басқарудың ұғымы мен функцияларының түрлері

Мемлекеттік басқарудың мақсаттары мен функциялары өзара шарттастырылған. Егер біріншісі «не істеу керек?» деген сұраққа жауап берсе, екіншісі «қалай істеу керек?» деген сұрақтың жауабын қамтиды. Ал «қалай» екенін білмеген кезде «не»деп айтудың мағынасы шамалы екені белгілі, және керісінше, «не» тұрғысынан белгісіздік жағдайында «қалай» екені білу шамалы қиындыққа соғады.

Мемлекеттік басқару функциясының мәнін ұғыну (жинақтама ұғым) мемлекеттік басқарудың мәнінен туындайды. Басқару (бұған дейін атап көрсетілгендей) қызмет арқылы мейлінше жиі қаралатындықтан, ғылыми және оқулық әдебиеттерде басқару қызметін еңбектің, еңбек қызметінің белгілі бір түрі, басқару саласындағы жұмыстар саласы, басқарушылық процестің элементтері, басқарушылық циклінің сатылары, т.б. ретінде басқару функциясын түсіндіретіндіктерін кездестіруге болады. Басқарушылық әсер етулер арқылы басқарушылық қызметтің элементтерін алмастыру, құбылыстарды араластыру орын алады, соның салдарынан мемлекеттік басқарудың барлық жүйесі түрі өзгертіледі, ал басқарудың өзі елестік, бұлдыр сипатқа ие болады.

Басқару практикасы басқарушылық қызметтің көптеген түрлері, формалары, әдістері, процедуралары, т.б. басқарудың белгілі бір органының (аппаратының) шегінен шықпайтындығын, басқа мемлекеттік органдармен де, басқарылатын нысандармен де қиыспайтынын, тек қана аппарат ішілік жұмыс деп аталатынды білдіретінін сенімді түрде көрсетеді. Олардың көпшілігі тікелей басқарылатын нысандарды ұйымдастыратын, басқару субьектілерінің басқа дербес компоненттерінің белсенділігіне әсерін көрсетеді, басқарылмайтын жүйелер мен олардың ішін басқарушының өзара әрекетін білдіретіні шындық, алайда басқарушылық қызметтердің осы элементтерінің бәрібір көпшілігі өзінен-өзі басқарушы факторлар болып табылмайды. Мемлекеттік басқару функциясын арнайы түсіну мақсатқа лайықты. Мұндайларға басқарылатын нысандардың немесе оның өзіндік басқарушы компоненттерінің сақталу немесе қайта құрылымдалу мәні, мазмұны немесе әдісі бойынша бір-бірінен ерекшеленетін мемлекеттің басқарушылық әсер етуінің нақты түрлері жатады.

Басқару функциясы — бұл басқарылатын құбылысқа, қатынасқа, ахуалға нақты, күштік, мақсатты, ұйымдастырушы және реттеуші әсер, оны ахуал қабылдап, оған қатысты қимылын білдіреді.

Басқару функциясының мәні мемлекеттің (оның органдарының) басқарушылық әсер етуіне жататын қоғамдық жүйенің тараптарына, көрінісі, аспектілеріне сілтейді.

Реттеу функциясы үшін, мысалға, бұл қоғам үшін көкейкесті мәселеге айналған адамдар арасындағы нақты қатынастар. Басқару функциясының мазмұны басқарушылық әсер етудің мағынасы мен сипатын білдіреді; жоғарыда аталған функцияда — бұл қажетті әлеуметтік нормаларды (еңбек, тәртіп, т.б.) құру немесе қолдану. Жүзеге асыру әдісі бұл функцияда негізі қаланған басқарушылық өзара байланыстарды сақтаудың немесе қайта құрылымдаудың құралдарын (мүмкіндіктерін) ашады: реттеу функциясында — бұл адамдардың санасына, тәртібі мен қызметіне әсер ету арқылы олардың арасындағы ізделіп отырған қатынастарды реттеуге қабілеттілік.

Мемлекеттік басқарудың функциялары мемлекеттің қоғамдық функцияларымен тығыз байланысты және соңғысының жүзеге асырылу әдістерін бейнелейді. Егер мемлекеттің қоғамдық функциялары (1.2.3) оның қоғамдық табиғаты мен ролі неде екенін ашса, ал мемлекеттік басқарудың функциялары қалай, қандай әдістермен, қоғаммен қандай өзара байланыстар процесінде ол жүзеге асырылатындығын көрсетеді. Мемлекеттік басқарудың функциялары мемлекеттің өзара байланыстарын басқарудың тұтастық субьектісі ретінде ашады және сипаттайды. Мұндай функциялардың әрқайсысы мемлекеттік органдардың иерархиясын өтімді ететін және олар үшін ортақ, типтік болып табылатын басқарушылық әсер етудің белгілі бір түрін білдіреді. Сондықтан да мемлекеттің құрылымында мемлекеттік басқару функциясы әр түрлі мемлекеттік органдардың, олардың буындары мен қосалқы жүйелерінің басқарушылық функцияларында белгілі дифференциацияны, бөлуді және бөліп орналастыруды алады. "Мемлекеттік басқару функциялары" және "мемлекеттік органдардың басқарушылық функциялары" ерекшеліктерін бөлу ерекше мәнге ие және көптеген басқарушылық проблемаларды қарастыру үшін әдістемелік алғышарттар құрайды. Бұны есте сақтау қажет.

Мемелекеттік басқару функциялары мен мемлекеттік органдардың басқарушылық функцияларындағы ортақ нәрсе біріншіден, екеуі де мемлекеттің басқарушылық ықпал етушісі болып табылады, екіншіден, екеуі де бір мақсатқа жұмылдырылған, ол — қоғамдық жүйенің сақталуы мен дамуына әсер ету, көкейкесті мемлекеттік алдын ала белгіленімдердің орындалуын қамтамасыз ету.

Мұнда және одан әрі жақшаларда осы басылымдағы бөлімдер мен айдарлардың нөмірі белгіленеді.

Олардың арасындағы айырмашылықтар былайша жүреді: а) ықпал жасау субъектісі бойынша — мемлекеттік басқарудың функциялары мемлекеттік басқарудың барлық ұйымдық құрылымдарымен, мемлекеттік органның басқарушылық функциялары — тікелей осы, нақты органмен жүзеге асырылады; б) ықпал ету көлемі (шегі) бойынша — мемлекеттік басқарудың функциялары ауқымды салаларға — мемлекеттік басқарудың функциялары мемлекеттің барлық күшімен, мемлекеттік органдардың басқарушылық функциялары — осы органға берілген өкілеттіктермен және ұйымдық мүмкіндіктермен қамтамасыз етіледі; г) сипаты бойынша — мемлекеттік басқарудың функциялары мемлекеттің және басқарылатын қоғамдық жүйенің объективті өзара байланыстарын бейнелейді, әрбір мемлекеттік орган үшін басқарушылық функциялар оның құқықтық мәртебесінде белгіленген және осы тұрғыда аталған мемлекеттік органның басқарушылық ықпал етуінің заңдылық анықталуы болып табылады.

Мемлекеттік органдардың басқарушылық функциялары нәтижесінде белгілі бір басқарылатын нысандар немесе қандай да бір басқа құрылымдардың басқарушы компоненттері тұрғысынан олар жүзеге асыруға құқылы және міндетті жекелеген мемлекеттік органдардың заңдылық тұрғысынан көрініс берген басқарушылық әсер етуі ретінде анықтауға болады. Мұндай функциялар мемлекеттік басқару функцияларына тән өлшемдерді табиғи түрде қабылдайды, яғни олар сондай-ақ олар мәні (әсер етудің бағыттылығы), мазмұны (ұйымдық-реттеуші қабілетімен), жүзеге асыру әдісі (әсер етудің құралдарының жиынтығы) бойынша ерекшеленеді. Дегенмен, бұл өлшемдерге тағы біреуі қосылады, ол — мемлекеттік басқарудың тұтастық функциясын жүзеге асыруда оның қатысу аумағын анықтайтын мемлекеттік органның басқарушылық функциясы көлемі. Басқарушылық функциялар көлемі мемлекеттік органның басқарушылық жүйенің құрылымындағы орнымен шарттастырылған және осы органның қоғамдық процестерді басқарудағы шегі мен ролін белгілейді.

Мемлекеттік басқарудың функциялары мен мемлекеттік органның басқарушылық функциялары (бұдан әрі, сөзді үнемдеу мақсатында — жай ғана басқару функциялары) олардың өлшемдерінің ерекшеліктеріне байланысты түрлерге бөлінеді.

Әдетте мемлекет органдардың күрделі иерархиясына ие болады, соның салдарынан осы басқарушы жүйенің өзін басқару қажет болады. Кейде мемлекеттер тарапынан басқарылатын нысандарды басқаруға қарағанда, қиындығы да кем болмайды. Сонымен, бағыттылығына және ықпал ету орнына байланысты басқарудың ішкі және сыртқы функцияларын ерекшелеп қарауға болады.

Басқарудың ішкі функциялары мемлекеттік басқарушы жүйенің ішіндегі басқаруды кейіптейді. Олардың тіршілік етуі жүйелері мен буындарының әрекеттерін тәртіптеу және жандандыру көкейкестілігімен, басқарудың субьектісі ретінде мемлекеттің көп деңгейлі және әр түрлі компонентті құрылымымен шарттастырылған.

Басқарудың мұндай функцияларының мақсатты бағдар ұстауы мынада: әрбір мемлекеттік органға басқарудың қозғалғыштығын және заңдылығын беру үшін оны жетілдіріп және дамыту, мемлекеттік басқаруда қоғамдық қажеттіліктерге сәйкес келетін жағдайға ауыстыру қажет.

Әр түрлі мемлекеттік органдарда басқарудың ішкі функцияларының жүзеге асырылуы әр түрлі көлемді қамтиды. Орталық, федеральдық буындардың органдары төменгі тұрған буындарды басқаруға және мемлекеттік басқарудың ұйымдық құрылымдары мен функциональдық өлшемдерін жалпы жетілдіруге толығымен негізді, ауқымды көңіл бөледі. Төменгі органдар, оның ішінде жергілікті өзін-өзі басқару негізінен қоғамдық жүйенің әлеуметтік компоненттеріне тікелей ықпал етумен, тиісті нысандарды басқарумен шұғылданады.

Басқарудың сыртқы функциялары қоғамдық процестерге (басқарылатын нысандар) мемлекеттік органдардың әсер етуінің тікелей процесін сипаттайды. Онда — мемлекеттік басқарудың негізгі мағынасы мен мазмұны, оның қоғамдық тағайындалуы. Мемлекеттік органдарды басқаруының сыртқы функциялары жүйесі бір жағынан мемлекеттің ұйымдық құрылымының тігінен және көлденеңінен құрылуымен, екінші жағынан, әр түрлі басқарылатын нысандардың қызметі мақсаты мен мазмұнының ерекшеліктерімен анықталады.

Басқарудың ішкі және сыртқы функцияларын шектеу маңызды аналитикалық және практикалық мағынаға ие. Басқармада басқарушылық жүйені ұйымдастыру, басқарушылық шешімдерді әзірлеу және жеріне жеткізу, жоғары тұрған органдардың төменгі тұрған органдарды және лауазымды тұлғаларды тексеруі, екіншілердің біріншілерді хабардар етуі, кадрлық орын ауыстырушылар және соған ұқсас жайлар бойынша әр түрлі шаралар өткізу қоғамдық жүйеге, басқарылатын нысандарға басқарушылық әсер етулердің күш-құралдары есебінен беріледі, сол кезде іс жүзінде осының өзі орын алмайды.

Негізінен оның себебі, барлық мұндай шаралар өзінің басқарушылық жүйесінде «тұйықталып қалуынан», метариалдық, әлеуметтік және рухани құндылықтар өндірісін ұйымдастырудың тікелей аспектілері шықпауынан, қиыспауынан. Сонымен бірге басқарудың ішкі функцияларының ролін жете бағаламауға да болмайды. Басқарушылық жүйедегі алауыздықтар мен қарама-қайшылықтар, мемлекеттік органдардың басқарушылық әсер етулеріндегі субординация мен үйлестірудің болмауы, жоғары тұрған органдардың шешімдерін елеп-ескермеуді былай қойғанда, атқарушылық тәртіптің әлсіздігі, басқа да осыған ұқсас көріністер басқарушылық жүйенің қоғамда бір нәрсе істеп және оның процестеріне қалай да ықпал етуіне жалпы күмән тудырады. Басқарудың онда да, басқа да функцияларына да жауаптылықпен қатынас жасай білу қажет.

Басқару функциялары әсер ету мазмұны, сипаты және көлемі өлшемдері бойынша жалпы және жалпы және ерекшелікті болып бөлінеді. Жалпы ретінде мемлекеттік басқарудың мәнділік сәттерін, оның негізгі обьективті қажетті өзара байланыстарын бейнелейтін басқарудың функциялары (ішкі және сыртқы) аталады. Басқарудың бұл функциялары іс жүзінде мемлекеттік органдардың кез-келген басқарушылық өзара әрекеттерінде өзара және мемлекеттік басқарудың субьектісінің барлық компоненттерінің қызмет етуі үшін тән басқарылатын обьектілермен орын алады.

Ғылыми әдебиетте жалпылардың арасында әртүрлі функциялар аталады: Роберт М. Фалмер жоспарлау, ұйымдастыру, орындау, бақылау туралы жазады; К. Киллен жоспарлауды, ұйымдастыруды, басшылықты, уәждеуді, бақылауды бөлектеп көрсетеді; Г.Кунц, С.О'Доннел — жоспарлауды, ұйымдастыруды, штаттарды жасақтауды, басшылық пен көшбасшылықты ұстанады. Басқару бойынша кез-келген дерлік ғылыми еңбекте басқару функциясын қарастыру жоспарлау функциясынан басталуы тән, өйткені ол көкейкесті және қажетті болып танылады. Басқарудың жалпы функцияларына әрекеттердің сипаты мен бірізділігі бойынша мыналарды жатқызған дұрыс деп санаймын: ұйымдастыру, жоспарлау, реттеу, кадрлық қамтамасыз ету, бақылау.

Қандай да процестерді басқару әдетте оның белгілі бір құрылым ретінде бөлініп шығуынан басталады және оған көкейкесті мақсаттарды жүзеге асырумен байланысты тиісті сәйкестіктегі ұйымдар беріледі. Егер ортақ мақсатпен біріктірілген адамдардың ұйымы жоқ болса, онда ештеңені жоспарлаудың да қажеті жоқ, өйткені жоспарлау дегеннің өзі алдыда тұрған мақсаттарға аталған ұйымның қозғалыс жолдарын белгілеу болып табылады. Ұйым құрылып, оның әлеуметтік белсенділігінің жоспарлары болған кезде, оның аясында және қарастырылған жоспарлы өлшемдерде ұйымның әрбір мүшесінің тәртібі ережелерін белгілеуде — реттеуде қажеттілік туындайды. Ұйымның мақсаттарынан, оларға жету жоспарлары мен тәртіп нормаларынан туындайтын талаптарға сәйкес барлық белгіленгендерді жүзеге асыруға қабілетті қызметкерлер іріктеледі. Ұдайы қадағалауды (бақылауды) қажет ететін басқару динамикасы туындайды. Басқарудың барлық аталған жалпы функцияларын басқаша бірізділікте де ұсынуға болады, өйткені олардың орналасуы нақты басқарушылық жағдаймен талап етіледі.

Басқарудың өзіндік функциялары басқармада көптеген өзара әрекет етуші компоненттердің әр түрлілігімен шарттастырылған жекелеген әсерлердің ерекше мазмұнын бейнелейді. Олар әдетте мемлекеттік басқарманың жекелеген салаларында, бағыттарында немесе учаскелерінде жүзеге асырылады және негізінен басқарылатын нысандарының сұрау салуымен детерминделген.

Басқарудың ерекшелікті функцияларының шағын топтарын басқарылатын нысандардың түрлері бойынша бөлуге болады, мысалы, экономикалық нысандарды басқару рухани нысандарды басқаруға қарағанда мүлдем басқа басқарушылық әсер етуді талап етеді, т.б. Тіпті қаржыландыру, салық салу, лицензиялау, еңбек пен еңбекақыны реттеу, несиелендіру секілді басқарудың ерекшелікті функциялары, сондай-ақ басқарылатын нысандардың түрлерінің әрқайсысындағы басқалары және тиісті басқарушы қосалқы жүйелерде әрқайсысы өзінің нақты ұйғарылымын алады. Коммерциялық және бюджеттік құрылымдарды бір шаблон бойынша қаржыландыруға болмайды. Басқарудың ерекшелікті функциясының айырықша шағын топтарын мемлекеттік органдардың ішкі басқарушылық функциялары құрайды: заңдылықты қамтамасыз ету, мемлекеттік қызметкерлерді даярлау және біліктілігін көтеру, компьютерлендіру, ақпараттық қамтамасыз ету, т.б.