1.2 Правовые и организационные основы функционирования системы управления образованием в России
Система образования в значительной степени характеризует качество жизни населения, создавая стартовые условия для развития человеческого и экономического потенциала страны. Принятие закона РФ «Об образовании»7 (1992 г.) и Конституции РФ8 (1993 г.) имело важное значение для развития российской системы образования. Данные нормативно-правовые акты (НПА) заложили правовые основы современных отношений в образовательной сфере.
Начиная с 2000 года, Правительством Российской Федерации был принят ряд документов, определяющих стратегию развития образования и управления им:
Национальная доктрина образования в Российской Федерации (утверждена постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. №751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации»).
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. (одобрена распоряжением Правительства от 29 декабря 2001г. №1756-р «О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года»).
В этих документах подчеркивается приоритетность образования для государства, заинтересованность в развитии единого образовательного пространства страны, в формировании в общественном сознании отношения к образованию как высшей ценности гражданского общества. Государство продемонстрировало желание содействовать опережающему развитию образования, рассматривая его финансирование как вложение средств в будущее России.
5 сентября 2005 года Президент Российской Федерации Владимир Путин объявил о старте национального проекта «Образование», в котором были заложены основные механизмы стимулирования преобразований в системе образования РФ: выявление, поддержка на конкурсной основе лучших учителей и школ, внедряющих инновационные программы, внедрение новых управленческих механизмов и подходов. Реализация данных направлений призвана способствовать повышению открытости образовательной системы, её восприимчивости к запросам общества, формированию основы для реализации инновационного потенциала российской молодёжи.
4 февраля 2010 г. была утверждена национальная образовательная инициатива «Наша новая школа»9, основными направлениями которой стали. Одним из механизмов управления системой образования являются проектные и программные методы работы. Направления деятельности осуществляются в рамках приоритетного национального проекта «Образование»10, Федеральной целевой программы «Развитие образования» на 2013-2020 годы.
29 декабря 2012 года был принят новый Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Новым законом детально зафиксированы механизмы реализации конституционного права граждан на получение бесплатного образования на дошкольном, школьном, профессиональном уровнях, а также для высшего образования (на конкурсной основе для тех, кто получает его впервые) вне зависимости от пола, расы, вероисповедания, места проживания.
Основное достоинство нового закона – это создание реальных механизмов обеспечения государственной гарантии бесплатного и качественного образования для всех граждан Российской Федерации независимо от места проживания, социального положения, состояния здоровья и прочих условий.
В систему государственного регулирования образования помимо нормативных актов, входят также органы и методы государственного регулирования. Управление системой образования в России происходит на трех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Уровень государственного управления в сфере образования включает в себя федеральный и региональный уровни11.
Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) является федеральным органом исполнительной власти. Деятельность Минобрнауки РФ заключается в осуществлении функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому обеспечению в сфере образования, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.
Министерство образования и науки Российской Федерации контролирует деятельность Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, которая находится в его ведении, координирует и контролирует Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по науке и инновациям и Федеральное агентство по образованию.
Федеральное агентство по образованию (Рособразование) является федеральным органом исполнительной власти. Данный орган имеет полномочия по управлению государственным имуществом, обладает функциями по оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания и развития общедоступных образовательных ресурсов.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки является Федеральная служба по надзору в сфере образования (Рособрнадзор).
Аналогичный орган власти функционирует в Ростовской области - Ростобрнадзор. Региональная служба по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области осуществляет государственный контроль за деятельностью образовательных учреждений, выдает лицензии организациям на право осуществлять учебную деятельность, также исполняет делегированные ей полномочия по аккредитации образовательных учреждений. Занимается подтверждением документов об образовании или о квалификации, об ученых степенях или званиях.
В каждом из субъектов Российской Федерации имеется орган исполнительной власти, осуществляющий управление в сфере образования (министерство, департамент, главное управление и т.п.) в границах соответствующего региона.
Например, в Ростовской области это Министерство общего и профессионального образования, Региональная служба по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области, а также Комитет по молодежной политике Ростовской области.
Контрольно-надзорные функции в рамках полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации действующим законодательством, могут осуществляться как самим органом управления образованием, так и отдельным специализированным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации12.
В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.
В компетенции и сфере ответственности образовательного учреждения находятся отдельные вопросы управления образованием.
Структура управления современным российским образованием (приложение 1) имеет ряд особенностей.
Российский исследователь С.А. Беляков отмечает: «Структура управления образованием в Российской Федерации традиционно сформирована по линейно-функциональной схеме и характеризуется следующими основными чертами13:
1) управление разделено на несколько уровней; орган управления нижестоящего уровня находится в административном ведении вышестоящего – решения вышестоящих органов являются обязательными для исполнения нижестоящими органами;
2) орган управления независимо от его уровня может управлять непосредственно только теми органами и (или) организациями, которые находятся в его административном ведении;
3) решения вышестоящих органов не могут быть адресованы непосредственно организациям, находящимся в ведении нижестоящего органа управления;
4) административное ведение органов вышестоящих уровней по отношению к нижестоящим ограничено набором предоставленных им полномочий, по которым могут быть приняты решения, обязательные для нижестоящих уровней».
За каждым уровнем управления законодательно закреплен ряд полномочий (приложение 2), реализуемых в виде принимаемых управленческих решений. Они обеспечивают условия и параметры функционирования нижестоящего уровня (уровней) управления, самого этого уровня (самого себя), подведомственных ему организаций. И именно орган управления отвечает за установление определенных нормативов ресурсов для управления образованием.
Важнейшей особенностью управления образованием в современных условиях, согласно Б.С. Гершунскому, становится то, что проблемы образования должны решаться не столько на уровне образовательной системы, но и «выходить» на общегосударственный уровень, формируя глобальный характер управленческого взаимодействия. Такое положение обуславливает необходимость учета при управлении общим образованием ряда принципов (рис.2).
Рис. 2 Принципы управления системой образования14
Принцип системности, предполагает управление системой образования на основе единства и взаимодействия современных образовательных технологий, инновационных методов обучения, соответствующих организационных структур, форм и механизмов в сфере образования.
Принцип совершенствования теоретико-методологических основ управления образованием предполагает построение практической деятельности на этих основах. Принцип децентрализации управления образованием реализуется посредством разграничения компетенций, полномочий и ответственности между различными уровнями управления, устанавливая новые взаимоотношения общегосударственных, региональных, муниципальных органов управления образованием, как между собой, так и с образовательными учреждениями.
Принцип контроля образовательной сферы на основе фиксации требований к качеству образования и развития системы выполнения этих требований, становится наиболее актуальным в условиях развития рынка образовательных услуг. Принцип усиления корпоративной составляющей управления предполагает, что к управлению образованием для решения различных проблем в данной сфере в современных условиях необходимо привлекать различные социальные институты, главным образом бизнес, семью, а также пересмотреть роли образовательных учреждений и самих обучающихся в организации и поддержании процесса образования.
Управление в образовательной системе также реализует ряд функций, которые можно представить в виде таблицы 1.
Таблица 1