2.3.2. Национальные лесные программы Финляндии

Финляндия достигла во второй половине ХХ столетия небывалого взлета в лесном секторе экономики за счет собственных ресурсов, который стал базовым элементом всей ее экономики. Этот подъём и дальнейшее устойчивое развитие национального лесного сектора, его влияние на мировую лесную торговлю обязано планированию благодаря инициативе, организации и координации со стороны государства в формировании и реализации национальной лесной политики, консолидирующей всех участников лесных отношений.

Из общей площади лесных земель 70,2% находится в частной и 29,8 в общественной собственности. Главными поставщиками древесины являются частные леса и именно от них в первую очередь зависят перспективы лесоснабжения в стране. Для облегчения решения проблемы управления частными лесами законом 1950г. были созданы ассоциации, которые и являются первичными структурными единицами лесоуправления.

До 50-ых годов леса Финляндии были истощены, сказалась вся предшествующая история их эксплуатации. Правительство Финляндии, обеспокоенное ситуацией с лесами, в 1949г. учредило комитет по разработке национальной программы улучшения лесов и развития всего многоукладного лесного сектора экономики. В разработанной программе особое внимание уделялось двум основным взаимосвязанным направлениям:

В области лесной промышленности: форсированное развитие ЦБП, главным образом сульфатного производства для переработки низкокачественной, мелкотоварной древесины и древесных отходов, что позволяло более полно использовать ресурсный потенциал и одновременно вести широкомасштабную реконструкцию лесов для замены существовавших низкотоварных лесов на более продуктивные.

В области лесного хозяйства: реконструкция лесов, осушение заболоченных лесных земель, разведение новых лесов улучшенным посадочным материалом, удобрение лесов и строительство лесных дорог.

Благодаря этой программе в Финляндии было произведено коренное изменение структуры лесопромышленного производства в сторону существенного увеличения доли ЦБП, что обеспечило условия для коренного улучшения лесов путем реконструкции и ухода за ними. Резко возросли и масштабы мер по интенсификации лесного хозяйства, что обеспечило рост производства хвойной древесины и, в первую очередь, пиловочника, истощенного предшествующими десятилетиями его вырубки.

За данной программой последовала разработка следующих программ: MERA – П (1966-1970г.г.), MERA –Ш (1970-1975г.г.) и других.

В феврале 1983г. Экономический Совет разработал долгосрочную программу развития лесного хозяйства и лесной промышленности под название “Лес 2000”, которую Правительство учитывало, готовя ежегодные бюджеты. Наконец, по инициативе правительства Финляндии в 2002г. была разработана “Национальная лесная программа до 2010г. Эта программа отличалась от предыдущих тем, что ориентировалась на международные требования устойчивого и многоцелевого использования и управления лесами, была проработана по отдельным регионам и широко обсуждалась на различных форумах общественности.

В результате прирост лесов за 50 лет в Финляндии увеличился на 63% , и достиг 75 млн. м3. Согласно программным разработкам к 2010г. он должен возрасти до 81 млн. м3, а к 2020г. до 95 млн. м3, или удвоиться по сравнению с 1950г. Отмеченный рост ресурсного потенциала был следствием хозяйственных воздействий на леса по программам интенсификации, в результате которых на месте прежних лесов было заново воссоздано 7 млн. га новых лесов (1/3 от всей лесной площади), а 5 млн. га избыточно увлажненных лесных земель были осушены и вошли в состав продуктивных лесов. Согласно национальному лесному плану (НЛП) до 2010г. запланировано удвоить экспорт лесобумажной продукции, ежегодный доход лесовладельцев должен возрасти на 120-250 млн. евро, за счет чего доходность каждого гектара в год достигнет 104 евро.

Учитывая доминирующий удельный вес частных лесовладельцев, организовать их участие в данных программах было возможно только за счет экономических стимулов. Из размера финансирования частных лесов в 424 млн. фин. марок государство выделяло из своего бюджета 233 млн. фин. марок. Если в 1966-70г.г. государство расходовало в среднем 102 млн. фин. марок в год, то в 1970-1975г.г. – 268 млн. фин. марок в год. При этом на частные леса приходилось уже 77% всех расходов. Из них 60% покрывалось за счет государственного бюджета.

Согласно НЛП государственная поддержка для организации устойчивого лесного хозяйства в частных лесах составляет 59 млн. евро в год на цели восстановления лесов, ухода за молодняками, улучшения лесных дорог и строительства новых. Однако при этом возрастают возможности частных владельцев по собственным инвестициям за счет повышения доходности улучшенных ранее лесов, восстановление которых владельцы по закону обязаны осуществлять своими силами.

Далее рассмотрим эволюцию методологического и организационного подхода к формированию стратегических программ развития национальных лесных секторов. Так, с 3-15 сентября 2001г. в Осло (Норвегия) прошел международный семинар на тему «Национальные лесные программы в Европейском контексте», где ученые и специалисты разных европейских стран обсуждали методологические и организационные аспекты планирования и их эволюцию применительно к условиям отдельных стран, но с учетом межгосударственных соглашений в рамках Евросоюза (33). До решений международной конференции в Рио-Де Жанейро в 1992г., провозгласившей требование устойчивого развития, лесные программы хотя и строились на принципе постоянства пользования лесом, но ориентировались в основном на древесный ресурс. Поэтому по своему характеру они были программами производства древесины (Timber production programms). После 1992г. произошла ориентация на многоцелевое лесопользование, при условии сохранения значение древесного ресурса. Независимо от всех споров и дискуссий, связанных с изменением подходов к планированию лесоуправления, отметим лишь отличительные их черты.

Технократическое планирование использовалось как главный способ формирования макроэкономической политики в индустриальных Европейских странах в течение 60-ых г.г. Общая направленность формирования такой политики сводилась к принципу «сверху вниз» (top-down), без должного учета встречного потока информации (общественного мнения) «снизу-вверх» (down-up). Межсекторальная координация была символической. Юрисдикция такой политики определялась управленческой культурой автономных «актеров» и «институтов» такой политики. Истоки такой политики коренились в национальной специфике, правовых, политических и административных «институтах» (учреждениях). Такой подход ограничивал число участников для формирования политики, сужал ее социальную базу и не разрешал конфликтные ситуации при столкновении разных точек зрения.

Корпоративная политика предполагала расширение круга участников, но ведущую роль в ее формировании сохраняли главные участники верхнего уровня профессиональных агентств для выработки баланса экономических интересов в рамках лесного рынка (ассоциации и союзы лесопромышленников, лесовладельцев, банки и др.).

В рамках такой корпоративной политики, преследующей в основном экономические интересы, сводящиеся к производству древесины и продуктов из нее, консенсус в обществе не достигался по большинству кругу интересов, включая социальные и экологические (природоохранные). Решения Конференции в Рио-Де-Жанейро (1992) с установкой на сочетание социальных, экономических, экологических и культурных целей для организации устойчивого развития общества с учетом сохранения природной среды стали толчком для пересмотра акцентов в лесной политике и ее планировании. Поворотным пунктом для лесного планирования в Финляндии стала в 1994г. подготовка программы охраны окружающей среды для лесного хозяйства (Enviromental Program For Forestry) , в которой была поставлена задача достижения консенсуса в обществе. Это открыло широкий доступ общественности к формированию политики экологической устойчивости в лесном хозяйстве и подготовило принципиально новые формы самой процедуры подготовки программ, как инструмента реализации политики.

Результатом программы по охране окружающей среды стала реформа лесного законодательства (1996г.) и предложение правительства (1998г.) о подготовке национальной лесной политики с учетом нового законодательства и программы охраны окружающей среды. Новый подход к процедуре планирования предполагал: инициативу снизу (down up); открытый доступ широкого круга участников, заинтересованных принять участие в формировании новой лесной политики и на ее основе национальной программы; участие регионов; выборы компетентных экспертов от разных групп участников для всех уровней управления (от региональных, до национальных). Кроме того, требовалась межсекторная координация, широкая открытая информация в обществе о ходе подготовки программы, представление обществу согласованного проекта программы для ее обсуждения и обобщения поступивших предложений, придание юридического статуса программе для ее дальнейшей реализации. По предложению премьер-министра Финляндии были учреждены открытые лесные форумы для обсуждения и корректировки проекта национальной лесной программы.

«Национальная лесная программа» (НЛП) обсуждалась на 59 публичных форумах, в которых принимали участие 2900 чел. Однако надо иметь в виду, что широкая база участия общественности в подготовке НЛП могла быть реализована для общественных лесов, на долю которых приходится лишь 1/5 лесного покрова страны. Что же касается частных лесов, то каждый собственник имел автономию оперативного планирования. До 2000г. половина частных владельцев вообще не имела каких-либо планов. В результате была поставлена задача довести уровень оперативного планирования для частных лесовладельцев к 2010г. до 75%. В качестве стимулов выделялись необходимые субсидии. Чтобы понудить владельцев изменить цели лесоуправления и поднять уровень хозяйства для улучшения своих лесов в направлении обеспечения баланса частных и общественных интересов у государства для этого были только законодательные меры и средства экономической компенсации требуемых издержек.

Основой использования государственных средств для частных лесовладельцев стали «региональные целевые программы» в рамках «Национальной лесной программы». Выделение же средств через эти программы осуществляется посредством «лесохозяйственных проектов», осуществляемых силами лесовладельцев. Региональные программы, формируемые в региональных лесных центрах, позволяют в той или иной мере увязать противоречивые интересы всех «партнеров», связанных с лесом (владельцев, лесопользователей, общественных групп населения, государственную власть) для реализации каждой очередной национальной лесной политики.

Таким образом, в НЛП Финляндии отражен механизм ее реализации, в т.ч. источники финансирования и направления затрат по отдельным ее разделам, а также приводится оценка эффективности программ по всем направлениям, включая экономические, социальные и природоохранные показатели. До сих пор все разработанные в Финляндии лесные программы в основном выполнялись.