2.3. Анализ методов стратегического планирования в лесном секторе развитых лесопромышленных стран

В данном разделе представлено исследование методов планирования стратегического развития лесных секторов промышленно развитых стран. Исследование данного вопроса целесообразно начать с США, потому что США – крупнейший в мире производитель и потребитель основных видов лесобумажной продукции, а лесной сектор страны- наиболее эффективный среди других многолесных стран.

2.3.1. Планирование развития лесного сектора сша

Первая Лесная служба в составе Министерства сельского хозяйства в США была создана в 1905г. В основу управления национальными лесами был положен следующие принципы: … «вся земля должна направляться на наиболее продуктивное использование ради постоянного блага всего народа, а не ради временной выгоды индивидуумов или компаний»; «…конфликтующие интересы должны улаживаться, вопросы всегда в конечном итоге будут решаться с точки зрения величайшего блага для подавляющего большинства». Эти принципы до настоящего времени являются базовыми для управления лесами в США и других лесопромышленных странах.

В послевоенные годы, начиная с 60-х г.г. в США разрабатывались долгосрочные прогнозы использования лесов и развития лесного сектора отраслей, но с ориентацией на древесный ресурс и учетом широкого круга целей и факторов социально-экономического развития страны.

В 1974 г. Конгрессом США был принят закон о планировании развития возобновляемых ресурсов леса и пастбищ , согласно которому Лесная служба должна периодически готовить пятилетние программы развития этих ресурсов для организации управления всей национальной лесной системой, включая помощь по ведению лесного хозяйства штатам и частным землевладельцам, а также научные исследования для всесторонней оценки лесов, спроса и предложения на ресурсы и услуги. Реализация этих стратегических программ должна была обеспечить защиту лесов США, их неистощительное и многоцелевое использование, а также долговременную основу процессов управления и принятия решений.

Начиная с 1975г., стратегические программы лесной службы США принимались Конгрессом каждые пять лет, они имели в основном прогнозный характер и уточнялись в процессе их обсуждения. Но при этом сама процедура планирования, и ее методология эволюционировали. Краткое исследование программ даёт представление не только об эволюции взглядов на лесное планирование, но и о тех проблемах, которые приходилось на каждом этапе решать.

Для исследования были использованы три ранее разработанных в США прогноза. Один из них относится к 1958 г., когда США в связи с экономическим подъемом и строительным бумом столкнулись с недостатком древесного ресурса, главным образом пиловочника хвойных пород. Второй прогноз относится к 1970г., накануне принятия упомянутого выше законодательного акта 1974г., сделавший акцент на многоцелевом использовании лесов в увязке с охраной окружающей среды. Оба прогноза разрабатывались на период до 2000г. на основе разработки балансов спроса и предложения на древесный ресурс. Но во втором прогнозе возникла острая необходимость учитывать мнение общественности по поводу эксплуатации лесов в целях защиты других ресурсов и функций леса. Законы 1974г. (о планировании) и 1976г. (о статусе Федеральной лесной службы) учли реакцию общественного мнения и прогноз в 1980г. основывался на необходимости многоцелевого использования лесов в увязке с другими природными ресурсами.

Прогноз 1958г., включающий аналитический обзор наличия лесных ресурсов и спрос на них до 2000г., опирался на обоснованные потребности экономики страны в лесопродукции. Для оценки спроса делались детальные обоснования главных факторов, требующих учета на долгосрочную перспективу, таких как: обоснования темпов роста национальной экономики, динамики численности населения, рабочей силы, производительности труда, валового национального продукта, душевого уровня доходов населения, в т.ч. той его части, которая направлена на приобретение основных видов лесопродукции. Кроме того, рассматривались тенденции использования древесины в различных секторах экономики и обосновывались возможные нормативы ее потребности для различных целей и в первую очередь для гражданского строительства в увязке с демографическими процессами, уровнем доходов и ценами на различные виды лесоматериалов в сравнении с их заменителями.

Для сопоставления возможного спроса с наличием лесных ресурсов США производился детальный анализ состояния лесов с учетом их развития на перспективу по видам собственности в разных макроэкономических регионах страны. Опуская техническую часть приводимых детальных расчетов, отметим лишь наиболее важные принципиальные положения, которые были в центре внимания разработчиков программ и представляют интерес для практики стратегического планирования в России.

Чтобы лучше понять ситуацию с лесами в США надо иметь в виду, что до 50-х годов главный упор из-за недостатка мощностей по переработке древесины делался на заготовку наиболее ценной деловой части древесины – пиловочника, а позже и фанерного кряжа, которые требовались для строительства жилья и производства мебели. Для строительных целей требовалась древесина высокого качества, которому удовлетворяет крупномерный пиловочник высоких сортов. Он и был доминирующим сортиментом в лесозаготовках США тех лет. Главный акцент в эксплуатации лесов делался на заготовку ограниченного круга пород, причём самыми приоритетными были мягкие хвойные породы (дугласова пихта и сосна пондероза), которые использовались в большом объёме в производстве пиломатериалов и фанерного шпона для строительства, темпы которого возрастали.

Если в 1954-1960г.г. ежегодно вводилось 1,2 млн. новых жилых домов (на 90% для одной семьи), то к 70-ым годам эта цифра уже удваивалась, а к 2000г. по прогнозу почти утраивалась. На каждый такой дом расходовалось не менее 20м3 пиломатериалов, однако потребность в этом конструкционном материале остро ощущалась и в других сферах, таких как негражданское строительство, мебельное производство, изготовление контейнеров, транспорт и т.д.

Однако сырья в лесах США для производства высокосортных пиломатериалов и фанерного шпона к тому времени были уже недостаточно, так как количество дугласовой пихты и сосны пондероза повсеместно уменьшалось, не смотря на общий прирост лесов, но их породный состав заметно ухудшался. Сбалансированность спроса и предложения на них могло произойти за счет двух факторов: импорта и повышения продуктивности за счет качественного улучшения породного состава.

В прогнозе делалась оценка лесных ресурсов и в других странах мира, в т.ч. в бывшем СССР. Но чтобы снять жесткую зависимость от импорта названных конструкционных древесных материалов была поставлена задача совершенствования лесного хозяйства, а значит качества самих лесов США. В прогнозах США учитывались проблемы лесоразведения, особенно на юге страны за счет разведения быстрорастущих видов сосен, которые в перспективе явятся важным источником возобновляемого древесного сырья при коротких оборотах рубок.

В прогнозе 1958 г. были детально рассмотрены возможности расширения переработки, особенно за счет форсирования развития целлюлозно-бумажной промышленности, спрос на продукцию которой постоянно возрастал. Но для лесообеспечения ЦБП не было такой остроты проблемы с древесным сырьем, как с пиловочником и фанерным кряжем. Освоенные леса были «затоварены низкокачественной древесиной лиственных пород и мелкотоварной, особенно в частных лесах, сбыт которой можно было обеспечить только через ее переработку в промышленных масштабах. В итоге эта проблема была успешно решена, что создало предпосылки для реконструкции лесов и ухода за ними.

В прогнозе 1970 г. главной проблемой оставался расширяющийся дисбаланс между спросом и предложением на хвойный пиловочник и фанерный кряж - важнейшее сырье для конструкционных материалов многостороннего назначения , поэтому главная задача лесного хозяйства заключалась в увеличении заготовки хвойного пиловочника.

Заложенные в новый прогноз основополагающие тенденции общего макроэкономического развития страны и ее лесного сектора подтвердили корректность сформированных на этот период основных направлений развития экономики. Вместе с тем проявились и новые факторы, требующие дополнительного учета, в т.ч. более жёсткая позиция общественности в отношении защиты окружающей среды. В связи с этим значительные площади коммерческих лесов стали изыматься из системы лесозаготовок и передаваться местной администрации для организации и обустройства зон отдыха, заповедников, строительства подъездных путей и даже аэродромов. Предполагалось, что эта тенденция сохранится и на перспективу. При этом разработчики прогноза сделали заключение, что «системы управления, направленные на многоцелевое использование лесов, главным образом общественных, приобретет в будущем наибольшую значимость».

В прогнозе 1970г. предусматривалось, что национальный продукт возрастет к 1980г. на 54%, а к 2000г. в 3,4 раза. При этом доход на душу населения к 2000г. увеличится в 2,3 раза. С ростом валового национального продукта тесно коррелировались и темпы развития лесного сектора, поскольку его базовые параметры опирались на рост платежеспособности населения. Среди главных предметов первой необходимости всегда оставалось жилье, поэтому с ростом численности населения и его душевого дохода спрос на жилищные постройки увеличивался.

Устойчивый рост потребности на хвойную пиловочную древесину вызвал постоянный рост цен. Опережающий рост попенной платы по сравнению с ценами на лесоматериалы повысил интерес лесовладельцев к лесному хозяйству. Потребители древесины вынуждены были экономно использовать древесину для строительства домов и производства других изделий. В связи с этим пересматривались и удельные нормативы использования различных лесоматериалов. Вместо пиломатериалов все шире использовалась фанера и древесные плиты, вместо дубового паркета - ковровые покрытия, паласы и т.п. В производстве тары происходит активная замена пиломатериалов и фанеры на разные сорта картона.

Но, несмотря на сдвиги в лесном секторе экономики проблема сбалансированности спроса и предложения становилась все более острой, учитывая не только экономический рост, но и усиливающиеся требования к охране окружающей среды. Оценивая положение с лесами, и их потенциалом разработчики отмечали, что уровень хозяйства еще далеко недостаточен, чтобы обеспечить охрану их и гарантированное воспроизводство. Одни только потери от пожаров, вредителей и болезней составляют не менее 1/5 от общего прироста. Снижение этих потерь является важным резервом дополнительного съема урожая лесов.

На основе критических оценок состояния лесного хозяйства в программе 1970г. были намечены меры по его интенсификации, которые должны были привести к уменьшению потерь в лесах и повышению их продуктивности. Затем были разработаны рекомендованные меры и произведён отбор лесных площадей «экономически пригодных для интенсификации лесного хозяйства». К числу мер относились: облесение земель заброшенных ферм, реконструкция расстроенных и малоценных лесов, коммерческие прореживания в загущенных древостоях, облесение гарей, применение удобрений и др.

Программа интенсификации для указанной площади частных лесов требовала 546 млн. долл. капитальных вложений, а для государственных лесов 191 млн. долл., а всего – 737 млн. долл. В затраты на эту программу интенсификации входила государственная помощь частным владельцам в размере 75% от прямых расходов на проведение запланированных мероприятий. Разработка выше описанных программ на каждое последующее десятилетие позволяла обеспечить ожидаемый эффект за счёт сбалансирования растущего спроса на древесину и развития ее заготовки в американских лесах.

Прогноз 1980г. принципиально отличается от предыдущих двух попыткой стратегического интегрированного планирования не только производства древесины, но в увязке с ним и других ресурсов и услуг леса, а также таких возобновляемых природных ресурсов, как пастбищные и водные. При этом комплексно были учтены экономические, социальные, природоохранные и культурные требования. Отличием его является и более длительный горизонт прогнозирования – 50 лет (1980-2030г.г.).

Общим для всех трех прогнозов являются базовые основы прогнозирования на основе главных целей и факторов социально-экономического развития страны. Не повторяя описания ряда положений и расчетов, общих для всех прогнозов, остановимся лишь на обзоре основных отличительных положений. Документ с названием «An Assesment of the Forest and Range Iand Situation in the United States» состоит из двух частей: оценка исходной и прогнозируемой ситуации с рассматриваемыми ресурсами; описание прогнозных программ и механизма их реализации. В состав основных ресурсов входили: лесные и пастбищные земли, рекреация, дикорастущая флора и фауна (дичь и рыба), пастбища, древесина, вода. Задачи этого документа – дать «аналитическую основу для принятия решений в связи с директивами Конгресса США, определить перспективы спроса и предложения на лесные, пастбищные и водные ресурсы с учетом экономических, социальных и природоохранных требований, а также возможности управления этими ресурсами на основе методов, обеспечивающих повышение качества жизни нынешних и будущих поколений». При этом учитывалось, что нарастает дисбаланс между наличием ресурсов и тем их количеством, которые требуется для удовлетворения потребностей населения, что потенциально возможно в перспективе сбалансировать растущий спрос на ресурсы соответствующим предложением, но для этого «потребуется более интенсивное управление … на основе интеграции всех возобновляемых ресурсов в планах управления».

Принятые меры по интенсификации лесного хозяйства позволили поднять их продуктивность и потенциал возможного пользования древесиной. В результате средний ежегодный прирост лесов по стране увеличился: с 2м3/га в 1952 г. до 3,2 м3/га в 1976 г. или на 61%.

В разделе под заголовком «The importance of forest ownership» авторы отмечали, что национальные и общественные леса должны полагаться на их предназначения, предписанные конгрессом. Лесопромышленные фирмы заинтересованы в производстве промышленной древесины и в инвестициях для этой цели. Большинство фермеров и частных лиц менее всего склонно использовать земли для рекреации и других недревесных ресурсов и услуг. Для выхода из сложившегося положения предлагалось, во-первых, расширить ассортимент общественных благ, включая рекреацию в национальных и частных лесах, осуществляя заготовку древесины только с учетом требований по сохранению, воспроизводству и использованию недревесных ресурсов.

В отношении же частных лесовладельцев делался вывод, что расширение целей использования лесов и интенсификация хозяйства в них возможны в основном за счет общественных программ и финансовой поддержки государства.

Также как и в предыдущих прогнозах, оценивались экономически пригодные для интенсификации площади лесов, соответствующие мероприятия и их эффективность с позиции увеличения возможностей пользования древесиной с учетом потребностей в других ресурсах (рекреации, пастбищных и водных ресурсов). В связи с многоукладной и многоотраслевой структурой программ особо выделяется значение координации их через соответствующие организационные формы. Отмечалось, что именно благодаря научным исследованиям могут быть найдены «возможности развития путей интеграции и сбалансированности многоцелевого использования лесов и уменьшения конфликтов, которые являются результатом быстрого расширения спроса на древесину, кормовые ресурсы, рекреацию, воду и другие лесные товары и услуги».

Дополнительным источником финансирования этих программ служили поступления из бюджетов отдельных штатов, а также от промышленных фирм и частных владельцев, заинтересованных в решении их проблем. Для координации выполнения программ были созданы объединения на кооперативной основе из представителей соответствующих агентств департамента сельского хозяйства США, включая лесную службу, ассоциации государственных университетов США, лесопромышленных компаний и частных владельцев. Подготавливаемые программы исследований обсуждались на региональных рабочих конференциях, а затем на общенациональной конференции в Вашингтоне для обмена мнениями и выработки общих взглядов на приоритеты исследований в разных областях и сбалансирования последних в общей программе

За последние 20 лет в США изменился характер планов и методы их составления. Во-первых, сама лесная политика переросла в общественную политику отношения к лесам, целям и способам их использования в общественных, а отнюдь не в частных интересах. Во-вторых, изменился и характер планов: «… проблемы национального лесного планирования – это больше, чем технические проблемы, включают социальные, экономические и политические аспекты».

В 2000г. в США были подытожены и опубликованы результаты анализа лесного планирования за предшествующий период. При этом были отмечены следующие главные недостатки в планировании:

• не были приняты во внимание в нужной мере социальные и политические аспекты лесного планирования;

• лесные планы часто не рассматривали всего диапазона имеющихся вариантов;

• многие люди и специалисты, имеющие интерес к окружающей среде, не были востребованы.

В итоге на перспективу были выдвинуты следующие требования к совершенствованию лесного планирования:

• интегрировать и сбалансировать ресурсы, а для этого лесное планирование должно быть междисциплинарным (не отраслевым, а многосекторным);

• создавать четкое видение будущего;

• стремиться к согласию всех партнеров, включая население, при этом решения должны приниматься, открыто (а не келейно среди чиновников);

• ориентироваться на людей, т.е. на общественность;

• решать весь круг возникающих проблем, представляя все возможные варианты;

• иметь местную ориентацию, но сбалансированную с учетом национального уровня.

Для США были определены три уровня планирования: федеральный, региональный (штаты) и местный (районный). Верхний, т.е. федеральный уровень лесного планирования – «сами национальные планы – носят программный характер» с оценкой ситуации с лесами, их ресурсами с учетом спроса их на долгосрочную перспективу, что было показано на примере приведенного обзора ранее составленных прогнозов. Затем на уровне штатов лесное планирование «отражает федеральную структуру за исключением того, что масштабы поменьше и цели соответствующих законных органов власти, управляющих лесными землями штатов, различаются». Планирование на уровне штатов, как и федеральное планирование, имеет дело с конкурирующими между собою интересами».

Наконец, на местном (районном) уровне лесничеств (административные единицы национальных лесов) планирование ведется на уровне проектов для реализации общих установок, определенных на уровне федеральном и штатов. В этих проектах отражается вся деятельность, которая ведется непосредственно на земле, включая «лесные торги, выпас скота, добыча полезных ископаемых, строительство кемпингов и лыжных баз». Планы по этим проектам «подчиняются всем процедурным и политическим требованиям Закона о национальной политике в отношении окружающей среды».

В 2000г. в США был разработан очередной прогноз развития лесного сектора США на период до 2050г. Приоритетное значение в развитии по-прежнему сохранит ЦБП; потребление бумаги и картона возрастет к 2050г. до 159 млн. т или в 1 Ѕ раза по сравнению с 1999г.; основным потребителем конструкционных лесоматериалов по-прежнему останется жилищное строительство; к 2050г. количество жилых домов возрастет на 66%.

При этом очевидно, что в очередном прогнозе предусматривалась возрастающая роль лесов в социально-экономическом развитии страны.