Тема 20. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв. 431

модурству» (Виноградов П. Г. Исторические основы английского ад-

министративного права. Пг., 1917) власть стала посредником и авто-

ритетом при разрешении административных споров.

Судебная власть утверждала в данной обстановке силу и автори-

тет «соображений справедливости, выходящей за пределы легально-

сти» (например, сына уволили из кадетов за подделку документа; суд

его оправдал; к ответственности по иску «прошение о праве» при-

влечен начальник училища). Судебная власть стала гарантией при-

влечения к ответственности местных и областных организаций за

злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Кроме того, ее

контролю подлежали министерские акты, обязательные постановле-

ния, которые подвергались проверке на соответствие общественным

интересам. Правда, на практике это вело к «введению приблизитель-

ных юридических оценок, на глаз».

Так проходил процесс приспособления испытанного аппарата су-

дебной автономии к новой задаче контроля над многообразными по-

луадминистративными, полусудебными учреждениями, относящими-

ся к области особого административного, точнее, особого публичного

права. И цель такого приспособления — противодействие попыткам

«подчинить публичное право идеям административной целесообраз-

ности и бюрократической благоусмотрительности» (П. Г. Виноградов).

Создание гражданской службы

С увеличением объема правительственной власти кабинета мини-

стров произошло значительное увеличение чиновного и военного

аппаратов, которые, в свою очередь, сильно повлияли на возвыше-

ние роли правительства в государственно-властной деятельности.

Одним из элементов этой громадной административной структуры

стала гражданская служба, которая целиком является творением

XIX в. и отмечена, по мнению английских комментаторов, следую-

щими важными свойствами: высокой оперативностью, неподкупно-

стью и аполитичностью.

В первой половине XIX в. кадры административных ведомств

комплектовались на основе патронирования. Вакансии на граждан-

ской службе заполнялись друзьями и родственниками министров и

тех членов парламента, на которых надо было воздействовать или

которых надо было вознаградить в целях усиления поддержки пра-

вительства или существующего парламентского большинства. При

смене правительства некоторые лица теряли свои посты в государст-

венном аппарате и на их место назначались сторонники нового пра-

вительства.

Дальнейшее продвижение по службе зависело от положения пра-

вящей партии в парламенте. Одним из следствий патронирования

нередко была такая ситуация, при которой многие должности были

432 Часть вторая. Современная история

надежно монополизированы земельной аристократией и в централь-

ном, и в местном аппаратах администрации. Обострение в середине

века конкуренции и притязаний со стороны городских промышлен-

ных и торгово-финансовых кругов сопровождалось, в частности, и

требованиями о реформе гражданской службы.

Эти требования были сформулированы в 1853 г. в специальном

парламентском слушании по докладу Норскоута — Тревельяна.

Чарлз Тревельян, один из докладчиков, в течение многих лет зани-

мался административной работой в Индии, где реформы админист-

ративной службы уже были проведены в жизнь и значительно

уменьшили масштабы взяточничества и семейственности в админи-

стративных структурах Ост-Индской компании. Судя по некоторым

комментариям, здесь был частично использован политико-организа-

ционный опыт древнеиндийских государств.

Суть реформы состояла в следующем. Вводилась система откры-

тых экзаменов как единственный способ комплектования службы.

Экзамены проводились постоянной комиссией по делам граждан-

ской службы, свободной от вмешательства министров и членов пар-

ламента. Так обеспечивалась изоляция службы от влияния партии

большинства в палате общин. Персонал гражданской службы по об-

разцу Ост-Индской компании подразделялся на два разряда — выс-

ший (интеллектуальный, определяющий общее направление дея-

тельности) и низший (технический и обслуживающий персонал).

Проведение реформы стало возможным далеко не сразу. Она

встретила сильное сопротивление земельной аристократии. Помогла

избирательная реформа 1867 г. и новая расстановка сил в парламен-

те. В 1870 г. канцлер казначейства Роберт Лоу из либерального каби-

нета Гладстона сумел добиться издания в Тайном совете приказа о

проведении в жизнь рекомендаций доклада Норскоута—Тревельяна

1853 г.

Первоначально гражданская служба представляла единый орга-

низм без строгого горизонтального деления на разряды; принцип

конкурсных экзаменов тоже претворялся поначалу в разных формах.

Впоследствии должности высшего («руководящего») состава получи-

ли ныне сохраняющееся название класса администраторов (другие

переводы термина — административный класс, командующий класс

и т. п.). Экзамены для зачисления в этот класс осуществлялись по

программе классических и математических наук и в том объеме, в

котором они изучались в публичных школах, а также в Оксфорде и

Кембридже. Когда в 1873 г. во время слушаний в специальном коми-

тете вопроса о состоянии дел в области комплектования граждан-

ской службы было высказано мнение о весьма значительных затра-

тах, связанных с изучением математических и классических дисцип-

лин, Р. Лоу было заявлено, что подобные расходы на нужды

внутренней управленческой деятельности оправданы тем, что речь