§ 2. Поняття державного апарату. Державні органи та їх види

Основними функціями будь-якої держави в різні історичні часи (в тому числі сучасної соціальної, демократичної, правової держави) залишаються ті напрямки її діяльності, що спрямовані на реалізацію публічної влади в масштабах усього суспільства, здійснення від імені держави управлінської діяльності. Відповідно головним інститутом, який уособлює та представляє державу, є державний апарат.

Державний апарат, за посередництвом якого безпосередньо здійснюються державна влада і управління суспільством, виокремлюється із більш широкої за обсягом категорії «механізм держави» на підставі належності державним органам як окремому різновиду державних організацій державно-владних повноважень. Державний апарат покликаний виконувати основні функції держави щодо практичного здійснення державної влади і управління суспільством, різними сферами його життєдіяльності, є невід'ємною, істотною ознакою як виникнення, так і існування держави. Тому саме державному апарату має бути приділена першочергова увага в контексті більш широкої проблематики механізму держави.

Отже, державний апарат — це сукупність державних органів, їх ланок і підрозділів, уповноважених безпосередньо здійснювати державну владу та управління, які спираються у своїй діяльності на можливість застосування примусу.

Поняття державного апарату є узагальнюючим, тобто на основі певних спільних ознак охоплює всю сукупність різноманітних за конкретним спрямуванням діяльності державних органів.

Для більш змістовного вивчення державного апарату слід розглянути характерні його ознаки, а саме:

1. державний апарат є основним інститутом держави, представником державної влади у відносинах з населенням;

2. державний апарат наділений державно-владними повноваженнями, безпосередньо уповноважений їх здійснювати;

3. державний апарат є складною системою органів, що передбачає поділ на відокремлені ланки та підрозділи як за функціональним критерієм — на гілки влади, так і за ієрархічними ознаками —• на вищі та нижчі органи тощо;

4. первинним елементом державного апарату, з якого складається уся система державного апарату, є державний орган;

5. у державному апараті працюють на постійних засадах професійно підготовлені кадри — державні службовці;

6. державний апарат як система формується і функціонує на основі єдиних принципів організації і діяльності;

7. державний апарат функціонує в межах і порядку, встановлених законодавством, тобто в певних правових формах;

8. державний апарат у своїй діяльності спирається на можливість застосування примусу.

Державний орган — це структурно виокремлений, внутрішньо організований колектив державних службовців, які посідають визначені законодавством посади, наділені відповідною компетенцією для виконання певних владно-управлінських функцій і завдань держави.

Державний орган є первинним структурним елементом державного апарату, оскільки саме з державних органів складаються його окремі ланки і підрозділи, вся система державного апарату як цілісного явища.

Державний орган можна розглядати як складне утворення, що включає два відносно виокремлені підрозділи, один з яких здійснює статутні повноваження цього органу, а інший — апарат державного органу — виконує допоміжні функції, його завданням є забезпечення виконання державним органом своїх повноважень. Такий підхід дає можливість визначити правовий статус різних категорій працівників державного органу, виходячи з конкретних функціональних напрямків його діяльності, а також відповідні вимоги та кваліфікаційні характеристики посад на державній службі1.

Залежно від соціальної природи державні органи поділяються на первинні та вторинні. Первинні органи створюються шляхом безпосереднього волевиявлення народу, якщо народ визнається джерелом Державної влади, або успадкуванням, якщо джерелом влади вважається монарх. Первинним державним органом за умов республіканського правління є парламент, ним може бути президент, якщо його обирає безпосередньо народ. Вторинні органи утворюються первинними, 1 похідними від останніх і їм підзвітні. Наприклад, згідно з Конституцією України Верховна Рада України призначає Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, інших членів Кабінету Міністрів України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Державного комітету з питань телебачення та радіомовлення України, Голову Фонду державного майна України, Голову Служби безпеки України, інших керівників центральних органів державної виконавчої влади та посадових осіб.

Залежно від функціонального спрямування державні органи поділяються на органи законодавчої, виконавчої та. судової влади. Органом законодавчої влади виступає парламент, який може бути однопалатним або двопалатним. Виконавча влада здійснюється урядом, який при парламентському правлінні очолює прем'єр-міністр, а за умов президентського — президент. Судам належить виключне право на здійснення правосуддя. Функції глави держави в республіці здійснює президент, а в монархіях — монарх (король, емір тощо). В деяких країнах (Франція) на президента як главу держави конституційно покладаються арбітражні повноваження щодо узгодження діяльності відповідних гілок влади.

За територією, на яку поширюються повноваження державних органів, їх поділяють на центральні та місцеві. В Україні, наприклад, до центральних державних органів слід віднести ті, повноваження яких поширюються на всю її територію, — Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України тощо. Місцевими державними органами є місцеві державні адміністрації, місцеві суди та ін. За умов федеративного устрою (Російська Федерація) державні органи поділяються на федеральні органи і органи суб'єктів федерації.

Залежно від способу утворення державні органи класифікують на виборні, призначувані, успадковані. Типовим прикладом виборного органу є парламент, призначуваного — кабінет міністрів, успадкованого — монарх.

Залежно від особового складу державні органи поділяються на одноособові і колегіальні. Одноособовими державними органами є президент, генеральний прокурор. Колегіальні державні органи ухвалюють рішення і вступають у правові відносини лише як певні колективи державних службовців (парламент, уряд).

Кожний державний орган для здійснення своїх функцій і вирішення завдань наділяється компетенцією. Компетенція — це окреслений законодавством певний обсяг повноважень, обов'язків та прав державного органу. Компетенція державного органу встановлюється конституцією або відповідним актом законодавства, залежить від характеру функцій та завдань, для виконання яких створено цей орган, а також його місця в системі державного апарату. Державні органи не можуть ухилятися від реалізації своєї компетенції, але водночас не мають права виходити за її межі. При цьому державно-владне повноваження, особливість юридичної природи якого полягає в тому, що воно є своєрідним «правообов'язком», тобто «владним» правом, спрямованим на виконання покладеного за посадою обов'язку, має бути завжди конкретним за змістом і законодавчо обмеженим за обсягом.