Вопросы и задания.

1. Какие концепции федерализма существуют в американской политической науке?

2. Как вы думаете, в чем особенности американского федерализма в сравнении с российским федерализмом?

3. Что такое нефинансируемые мандаты? Почему их введение встречает острую критику со стороны правительств отдельных штатов?

Тема 5. Американская демократия. Участие народа в управлении государством.

Едва ли можно найти вопрос, связанный с политической системой США, более дискуссионный, чем вопрос о характере и сущности так называемой «американской демократии». Вот уже более полутора столетий ученые: социологи, политологи, историки, да и люди далекие от науки, спорят о том, существует или нет в Соединенных Штатах демократия, в чем проявляется демократизм их политической системы, какую роль народ («демос») играет в управлении своим государством. Чем активнее правительство США действует на международной арене, выступая в качестве защитника «демократических ценностей», тем сильнее разгорается этот спор и тем больше участников подключается к дискуссии.

Говоря об исследованиях, посвященных американской демократии, нельзя обойти вниманием давно ставшую классикой работу французского автора Алексиса де Токвиля, «Демократия в Америке», увидевшую свет в 1835 (первый том) и 1840 (второй том) годах. В первом томе были подробно описаны основные демократические институты США, дан развернутый анализ положительных и отрицательных сторон их деятельности. Второй том повествует об отдельных деталях системы и их влиянии на особенности экономической, культурной и бытовой жизни американского общества. В числе главных заслуг демократии по Токвилю – создание в обществе атмосферы уважения к закону, перед которым равны все граждане. Это равенство, наряду с властью большинства, и является принципом, на котором зиждутся устои демократии. В этих же принципах Токвиль увидел и негативные стороны демократии – возможность превращения ее в диктатуру большинства. Без гарантии прав меньшинств он не видит предпосылок к превращению Соединенных Штатов в полноценную демократию.

Главным гарантом демократии в Америке Токвиль считал судебную сласть. Лишь суд присяжных и юристы постоянно стоят на страже американских свобод. Они являются адвокатами либеральных ценностей, представляющие и оберегающие интересы не только большинства, но и меньшинства. Автор также высоко оценивает федеративное устройство американского государства, считая сопротивление штатов центральной власти одним из противовесов централизации, силе, способной ограничить демократию.

В целом, Токвиль «не стал ни апологетом, ни адвокатом американской демократии, но скорее – ее вдумчивым аналитиком, стремившимся старательно отделить ее достоинства от ее же недостатков»¹².

Система правления, сложившаяся в США в конце XVIII – начале XIX веков интересовала и русских не меньше чем европейцев. Как указывает в одной из своих работ В.А. Ушаков, благодаря усилиям российских газет, журналов и творчеству публицистов, в российском обществе начала XIX века «возникла во много идиллическая картина жизни Америки»¹³. Это касалось и демократии, и вообще американского образа жизни. Американская конституция оказала значительное влияние на формирование представлений об идеальном государственном устройстве у лидеров декабристов. В то же время, уже в начале XIX столетия для русских публицистов стали очевидны и недостатки демократического правления. Это и необходимость принимать позицию большинства («толпы») как руководящую и направляющую политическую линию, и осуждение рабства, рабовладения и притеснения коренного населения, а равно и осуждение демократии, ограниченной разного рода цензами.

Среди дореволюционных работ, посвященных данной тематике, следует отметить труды М.М. Ковалевского «История американских учреждений», «История американской конституции» и «Происхождение современной демократии». Как и его французский предшественник, де Токвиль, Ковалевский отмечал как положительные, так и отрицательные стороны политического устройства Соединенных Штатов.

По мере развития американской политической системы, менялись и взгляды историков и политологов на природу американской демократии. В настоящее время наиболее актуальным является вопрос о роли американской политической элиты в управлении государством. Так, политологи-элитаристы, например Й. Шумпетер, утверждают, что элитаризм совместим с демократией и является для нее благом. Элита должна быть открытой, обновляться и отбираться с помощью демократических процедур. Но после выборов народ, по причине некомпетентности и непрофессионализма не должен иметь никакого касательства к государственному правлению.

В то же время, критики элитаризма убеждены в его пагубном влиянии на демократию, считая, что существует три главных института, правящих обществом: руководство крупнейших корпораций, верхний эшелон государственно-бюрократической власти и высшее военное руководство (Р. Миллс), либо единый правящий класс, доминирующий в обществе за счет различных механизмов (Дж. Домхов)¹⁴.

На протяжении всего исторического пути, проделанного американским обществом и государством, вокруг темы политической демократии велись ожесточенные споры. Существует ли в Америке демократия или нет? Хорошо это, или плохо? Каждому из вас предстоит дать свой ответ на этот вопрос. Но, для того, чтобы дать ответ, нужно определиться, о чем идет спор, понять, что же такое демократия?

Что такое демократия? Этот вопрос должен задать себе каждый, кто соприкасается с политической наукой и пытается понять устройство того или иного политического механизма. Дословно демократия – это «власть народа». Тип государственного устройства, который предполагает участие народа в политическом процессе, если говорить уже – в процессе принятия решений, касающихся управления. И это, собственно, все, что определяет слово демократия. Ни степень участия, ни механизм его, ни критерии допуска народа или его части к принятию решений – ничего этого определение не включает. Поэтому политологи и историки часто добавляют к слову «демократия» какие-либо прилагательные, уточняющие характер конкретного политического строя. Мажоритарная, плюралистическая, военная, народная, либеральная…

Нам необходимо точно определить, какое из этих прилагательных точнее характеризует данное явление. Народ может участвовать в процессе принятия решений двумя способами: либо принимая решения непосредственно, либо доверяя такое принятие своим представителям. В зависимости от этого демократия бывает прямая и представительная. Все остальные характеристики зависят от разных причин: от характера народа, политических взглядов его представителей, субъективного мнения описывающего данную политическую систему автора. В рамках данного учебного пособия нас будет интересовать только то, в каких формах народ США влияет на политическую систему своего государства, как он участвует в политической жизни.

Политическое участие в США. Под политическим участием мы понимаем действия частных граждан, посредством которых они стремятся повлиять на власть и политику или поддержать их. Политическое участие бывает традиционным и нетрадиционным, то есть использующим институты доминирующей политической системы, либо бросающим им вызов. Например, для США традиционными формами участия участие в предвыборных кампаниях и голосование за кандидатов, а нетрадиционными – захват зданий, массовые беспорядки и т.д.

Будучи большим и по территории, и по количеству населения обществом, США являются в целом образцом представительной демократии. На поддержание представительного правления работает и большинство форм традиционного участия граждан. Это, однако, не означает того, что нетрадиционные формы менее результативны (хотя и реже встречаются). Например, в 1957-1968 годах члены меньшинств использовали нетрадиционные способы участия, чтобы заставить Конгресс принять серию законов о гражданских правах, направленных против дискриминации граждан по различным признакам. Демонстрации, марши, забастовки, бойкоты – все это способы привлечь внимание общества к проблемам меньшинств в условиях существовании представительной демократии. Будь демократия прямой, то есть принимай она решения исходя интересов большинства народа, голос меньшинств едва ли был бы услышан.

Рассмотрим теперь основные традиционные формы участия, так как в ежедневной практике именно они обеспечивают народу США влияние на политику.

Голосование. Электоральный процесс составляет основу демократической политической системы. Голосование обеспечивает массовое участие граждан в управлении государством. Избирательное право определяет, кто допущен к голосованию, сколько весит голос каждого избирателя, и сколько необходимо голосов для победы. Именно голосование служит основным способом принятия групповых решений и формирования властных структур.

Историю американской демократии – это история постепенного расширения избирательных прав на все новые категории населения. На протяжении двух веков законодательно устранялись налоговые, имущественные, расовые, гендерные и возрастные ограничения для избирателей. Процесс был сложным и почти никогда не обходился без борьбы, сопровождавшей иногда и насильственными действиями. Группы, лишенные права голоса, боролись за его получение по причине глубокой убежденности в том, что, опуская бюллетень в избирательную урну, индивид получает свою долю власти. Голосование в их глазах было рычагом влияния на правительство. Законодательство отдельных штатов предполагают следующие виды голосования.

Референдум – прямое голосование народа по законопроекту или поправке к конституции штата. Двадцать четыре из пятидесяти штатов предполагают возможность такого голосования, когда на обсуждение народа выносится проект в форме «предложения». Почти во всех штатах поправки к конституции требуют референдума. Большинство предложений выносится на референдум законодательными собраниями штатов.

В случае если избиратели сами выносят ту или иную проблему на референдум или на рассмотрение законодательного собрания, то эта процедура называется инициативой. Для вынесения инициативы требуется сбор подписей части избирателей штата с последующей передачей этих подписей в соответствующее агентство штата.

Но формы прямой демократии, референдум и инициатива, не имеют ни такого влияния, ни такого распространения, которое имеют выборы, как форма демократии представительной.

Голосование за кандидатов представляет нам наиболее заметную и часто встречающуюся форму голосования. Выборы позволяют населению делегировать свои властные полномочия представителям, направляя в законодательные собрания наиболее надежных и компетентных (по их мнению) людей, или не допускают переизбрания тех, кто не оправдал ожидания народа. Выборы позволяют народу проводить ротацию не только законодательной, но и части исполнительной ветви власти. Так, помимо президента, вице-президентов и губернаторов, в некоторых штатах выбирают вице-губернаторов, генеральных прокуроров, казначеев, секретарей, аудиторов и некоторых других должностных лиц. Выборные должности округа включают членов комиссий, шерифа, секретаря, казначея, главных инспекторов школ и судей.

Такое большое количество выборных должностей, а также и частота проведения выборов, вовсе не свидетельствуют о том, что все граждане участвуют в голосовании. В действительности явка на избирательные участки в США достаточно низкая, в сравнении с другими демократическими странами. Причин этому несколько. Во-первых, регистрация каждого гражданина как избирателя на конкретные выборы является делом рук самого гражданина. Он должен самостоятельно пройти процедуру регистрации, и лишь затем принять участие в голосовании. Во-вторых, социальная структура американского общества достаточно сложна, и не каждая социальная группа может найти отражение своих взглядов в платформах двух партий, представители которых имеют реальную возможность влиять на власть. В-третьих, количество кандидатов, баллотирующихся на разные должности в одном бюллетене столь высоко, что многие просто не хотят разбираться в том, кто и на какую должность претендует.

Группы интересов. Выше мы рассмотрели возможности личного участия граждан в принятии политических решений и выдвижения ими своих представителей для участия в делах управления. Следует, однако, учесть, что в политической системе США личное участие не является единственно возможным для членов общества способом влиять на политику. Гораздо весомее в американском политическом процессе является роль групп интересов, так называемых лобби. Под лобби понимается организованная группа лиц, стремящаяся влиять на политику государства, не являющаяся при этом политической партией. В число наиболее известных групп интересов в США входят АФТ-КПП, представляющая интересы членов профсоюзов, Американская федерация фермерских бюро и «Круглый стол бизнеса». Как видим, лобби представляют интересы тех или иных слоев населения, хотя среди них есть и общества с более широкими целями, например, «Общая цель» – группа, объединяющая граждан, заинтересованных в реформировании государственной власти. Не тратя средств на собственные избирательные кампании, выдвижение кандидатов и выборы, они влияют на государство больше, чем «третьи» партии, безуспешно пытающиеся конкурировать с демократами и республиканцами.

Лоббисты представляют интересы людей перед лицом государства так же, как это делают их законно избранные представители в Конгрессе. Но в отличие от туманных и размытых «интересов избирателей», о которых конгрессмен имеет порой смутное представление, те интересы, которые отстаивает лоббист, всегда сформулированы четко. Роль группы интересов как действенного механизма политического участия очевидна. Они помогают объединить одинаково мыслящих людей, которые в одиночку лишены шансов на успех.

Еще одна функция лобби – повышение уровня знаний, усиление информационных потоков, связывающих власть и общество. То, чем они занимаются – это формирование политической повестки дня. Своей деятельностью они ставят правительство в известность о существовании тех или иных проблем и стараются проследить, чтобы для их решения что-то делалось. Группы интересов осуществляют и мониторинг программ, запущенных правительством, сигнализируют, если программа дает сбои.

Воздействие этих групп на политиков может быть прямым, то есть посредством личного контакта с законодателем, а может требовать участия рядовых членов лобби на местах – через кампании протеста и написание коллективных писем. Лоббисты могут начать и информационную кампанию, чтобы мобилизовать население в свою поддержку.

Группы интересов являются средством прямой и обратной связи между властью и обществом, населением и правительством. Это роднит их с еще одним важным элементом политической системы США – средствами массовой информации. Для понимания принципов работы демократического механизма на этом элементе необходимо остановиться подробнее.

СМИ в американской политической системе. Дабы государство не превратилось в лишенную контроля «надстройку», обществу необходима система коммуникации. Массовая коммуникация – это процесс передачи информации широкому и разнородному множеству аудиторий. Средства массовой информации, или медиа, делятся на две большие группы – печатные и вещательные. С увеличением количества пользователей сети Интернет можно выделить третью группу медиа – групповые.

В контексте изучаемого предмета нас более всего интересует роль СМИ в передаче информации от государства гражданам и от граждан государству. Для демократического государства крайне важен свободный поток информации в обоих направлениях, только так государство может в полной мере оставаться отзывчивым к просьбам граждан. Граждане, в свою очередь, могут контролировать правительство только тогда, когда знают, что оно делает, делало или собирается делать. Медиа, как средства обеспечения двустороннего потока информации также имеют свойство отражать и формировать общественное мнение.

В США частная собственность на медиа является широко распространенным явлением и само собой разумеющимся фактом. Это представляет индустрии новостей больше политической свободы, чем в любой другой стране мира, но при этом ставит их в большую зависимость от рекламы. Для извлечения прибыли, владельцы медиа должны привлечь к себе аудиторию, а это значит, что каждая новость оценивается с точки зрения нескольких параметров, с точки зрения ее привлекательности для читателей, зрителей и слушателей.

Медиа магнаты могут увеличить свою прибыль двумя путями – расширением аудитории или покупкой новых изданий и станций. Это увеличивает риск сосредоточения контроля над новостным потоком в руках нескольких корпораций или частных лиц, проводящих свою политику.

Однако частная собственность на средства массовой информации вовсе не означает их полную свободу от государственного регулирования. Еще в 1934 году согласно Федеральному закону о средствах связи была создана Федеральная комиссия по связи для регулирования вещательной и телефонной индустрии. Она состоит из пяти членов (не более трех от одной партии), назначаемых президентом на пятилетний срок. Они не могут быть смещены со своих постов иначе как через процедуру импичмента или по суду. Это независимая регулятивная комиссия, выведенная из-под контроля как законодательной, так и исполнительной власти.

Второй важной вехой в истории контроля государства над медийным пространством, стал Закон о телекоммуникациях 1996 года. Он отменил большинство существовавших ранее ограничений, в том числе и ограничение на владение средствами массовой информации. Теперь не существует лимита на количество телевизионных станций, которыми может владеть одна компания, при условии, что их вещание не превышает 35 % национального рынка вещания. Этим же законом были сняты все ограничения на радиовещание в национальном масштабе и упразднены все нормы регулирования для кабельных систем.

Первая поправка Конституции запрещает Конгрессу ограничивать свободу печати, и владельцы СМИ активно распространяют это положение на все вообще виды массовой коммуникации. Американские суды, эти «стражи Конституции», в большинстве случаев препятствуют государству в его попытках ввести какую-либо цензуру, кроме, естественно, военной информации, составляющей государственную тайну.

Гарантией того, что концентрация «четвертой власти» в руках нескольких корпораций не станет еще большей угрозой для демократии, чем государственное регулирование, служат правило равных возможностей и правило справедливого доступа. Эти установленные на государственном уровне правила обязывают вещательные компании обеспечить, во-первых, доступность равного количества времени на равных условиях разным кандидатам на государственные должности, а во-вторых, возможность выражения конфликтующих точек зрения или проблем всеми ответственными элементами общества.

Медиа играют важную роль в освещение национального политического процесса. Столица США, Вашингтон, имеет самый большой по сравнению с другими городами мира пресс-корпус, более 6000 аккредитованных репортеров. Из них 70-80 человек составляет постоянный пресс-корпус Белого дома, получающий информацию через офис пресс-секретаря президента. Наиболее частой формой общения является пресс-релиз, который готовится заранее и передается репортерам в надежде его дословной передачи читателям, слушателям и зрителям. Ежедневные брифинги, проводимые в 11:30 утра, предполагают возможность для журналистов задавать вопросы относительно главных текущих событий. На новостных конференциях журналисты имеют возможность общаться с высокими официальными лицами, в том числе и с президентом. Важным способом получения информации является установление личных доверительных отношений между журналистами и чиновниками, в этих случаях репортеры не должны афишировать свои «источники» в правительстве. Информация выдается с пометкой «как сообщило высокопоставленное лицо…».

Большинство представителей прессы в Вашингтоне освещают работу Конгресса. Количество информационных источников, освещающих работу этого парламента очень велико. Это и прямые трансляции заседаний Палаты представителей и Сената на кабельном телеканале C-SPAN, и релизы конгрессменов, и непосредственные отчеты Конгресса. Да и неофициальная, кулуарная информация с Капитолийского холма периодически просачивается в СМИ. Как и их коллеги в Белом доме, члены Конгресса охотно «сливают» информацию проверенным журналистам, иногда чтобы спутать планы политических оппонентов, иногда – чтобы вбросить «пробный шар» для проверки общественной реакции на ту или иную инициативу.

Таким образом, медиа делают правительство более открытым для граждан и, будучи относительно свободными, могут донести мнение общества до правительства. Это делает их важным элементом политической системы США, «приводным ремнем» американской демократии.